孙　兰

摘要环境保护是我国的一项基本国策,是实现我国可持续发展战略的重要举措。本文拟结合实际案件,对环保专项资金的进一步规范管理和使用作初步分析并提出完善建议,以期对解决环保专项资金的使用管理问题有所助益。

关键词环境保护 环保专项资金 可持续发展

中图分类号:C935文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)09-241-02

近年来,国家用于环境保护方面的资金逐年增加,仅以宝山区为例,从2005年至今,用于环保项目的环保专项资金额度一直呈现上升趋势,至2008年已达1500万元。这些专项资金大都用于解决紧迫的环境问题,如宝山区近两年环保专项资金的投入方向就主要集中在企业排污纳管工程上,以确保水环境的安全。由此,保证这些资金的使用效率和项目运行的有效性十分重要。但在实际运作过程中,在环保专项资金的分配、管理和使用环节,还存在着监督不严、制度不全、重视程度不高等问题,近期我院查处的张某贪污案,正暴露了环保专项资金在使用管理中存在的不足。

一、案件及背景情况简述

为贯彻落实市政府《关于加快工业区污水治理的若干意见》精神,确保全市保留工业区完成污水治理设施建设和工业区内的企业污水纳管工作,上海市环保局专门制定了保留工业园区内企业污水纳管环保专项资金补贴政策,按照每家园区企业市级专项资金补贴2万元、区级专项资金配套补贴4万元的标准向各园区拨付。犯罪嫌疑人张某在担任宝山区城市工业园区管理委员会建设部安全员及安全办、综治办副主任期间,利用其负责环保专项资金申报、组织工程实施、开展日常管理等方面的职务便利,采用虚列工程项目等手法,通过环保监测井承建企业先后套取环保部门拨给工业园区的环保专项资金18万元。

二、存在的主要问题

(一)专项资金的拨付缺乏严格把关

根据上海市环保局相关文件精神,此项环保专项资金必须专款专用,专户存储,并以区县水务部门出具的排水许可证或者其他纳管证明作为对企业验收的依据,资金必须等工程完工并根据专门验收管理办法验收合格后,才能拨付到各园区。但通过张某案我们发现,尽管该笔专项资金确实是在工程验收后拨付,但验收过程却流于形式,并没有切实起到对工程建设的数量、质量进行把关从而严格控制专项资金使用的作用。一是抽检比例不确定,随意性大。宝山城市工业园区中先后有97家企业根据政策享受此项补贴,但在组织验收过程中,验收组只是象征性地抽查了其中两三家企业的管道及排污监测井工程建设情况,对于上报补贴企业名单与实际补贴企业名单不一致这一情况并未在抽检中及时发现。二是验收材料保存不完整。根据验收管理办法,环保局应当在验收后形成完整的验收材料,但对于何谓完整没有明确解释。在走访中我们发现,无论是作为验收主体的环保局,还是对其中监测井工程是否达标负有监测义务的水务局,都不能提供完整的、证明工程建设及验收情况的基础资料,只有一份仅两页的验收意见,内容较为概括,缺乏对具体抽查情况的反映,无法做到有案可查、有据可依。案件查处过程中我们还发现,为了顺利通过验收,该工程项目承包人及张某还给了验收小组成员每人1000元的“辛苦费”,这也必然会降低验收的公正性。

(二)专项资金立项后的监督力度不足

专项资金由使用单位根据《申报指南》申报并由环保部门批准立项后,就以工程结束后的验收为最终也是唯一的把关程序,而缺乏具体工程组织实施过程中的跟踪监督。环保局在立项后,对补贴对象是否及时组织工程建设、建设进度如何并不做主动了解,根据相关规定,补贴对象也不需要定期汇报,以至于出现立项后无法按期完成施工、空占当年资金额度的现象,影响了专项资金的充分利用;而财政局作为另一家对专项资金负有管理职责的职能部门也未采取有效的监管措施,以确保补贴对象单位对资金进行有序利用。而资金使用单位在普遍的“专项资金是块唐僧肉、能多吃就多吃一口”的心态驱使下,是否能够自觉做到按规定申报、按规定使用资金处在无法落实监管的尴尬境地。

(三)专项资金的使用单位对资金管理不到位

专项环保资金在拨付到使用单位后,应当落实严格的管理措施,做到专款专用。但通过调查我们发现,宝山城市工业园区对此项工作的管理较为松懈,违规操作空间较大。一是合同管理不规范。案发后,我们无法从园区的档案室、财务室以及其他任何部门获得张某与施工单位签订的施工合同,而相关业务的主管部门负责人、园区领导对此也是“记不清了”;二是财务管理松懈。施工完成后,施工款支付应当履行严格的三级审批程序,并以合同条款内容为支付依据,但本案中的张某仅仅口头汇报施工已结束,相关领导在未对具体情况进行真实性核查的情况下就签字准予付款。三是对环保专项资金认识不足。张某案发后,园区内相关领导竟无人说得清楚这项资金的来龙去脉,认为仅仅是“上面给的补贴工程款”,并纷纷以“这件事情当时由张某负责、我们不太清楚”推托。而事实上,这件事情也的确自始至终由张一人操作,就连其调换工作岗位及部门,也是“事随人走”,没有以两人负责或者岗位轮换的方式形成有效监督。园区领导对张的“充分信任”和对专项资金所报的“无所谓”态度形成了强烈反差,也最终给张留下了可乘之机。本案中,张某一方面采取了虚列工程项目的手法,将多家单位列入申请补助名单,另一方面则对企业隐瞒了可以申请补贴的实施,使部分企业对有专项资金补贴一事并不知情。尽管这些企业的排污管道以及监测井施工一并纳入了相关施工合同且实际进行了施工,但工程款却由企业全额支付,而相关的环保补贴款却被张侵吞。

(四)存在信息不对称现象

走访中我们感到,专项资金的终端使用单位、也就是最终受益者,对专项资金缺乏必要了解,对补贴事项、补贴的范围以及专项资金的重要意义并不清楚,环保局以及园区均未对此做出更为充分的宣传和解释,环保局对于企业这一终端使用者也从未直接接触并解释说明相关政策,张某“截流信息”从客观上存在很大的操作空间。

三、存在问题的原因分析及对策建议

之所以存在以上一些问题,笔者认为主要源于两方面的原因。一方面是原有规定过于原则,另一方面相关环节人员对专项资金使用管理的认识和责任意识还有一定缺陷。宝山区2005年制定下发了《宝山区环境保护专项资金使用管理办法》,明确了环保专项资金使用管理过程中环保、财政等职能部门的责任,但较为原则,对于具体的监管内容、途径、方法、责任主体及追究机制均未作明确表述,实践操作中上存在无从下手的现实困惑,也容易导致职能部门之间相互推卸责任。而办法中对于资金使用单位责任更未作任何规定,导致了对其违规也缺乏必要的惩戒措施。另一方面使用单位对专项资金的形式还存在模糊认识,对其资金使用的专门管理要求和特殊规定不甚了解,也导致了资金使用过程的违规乃至犯罪。为此,笔者认为应从以下几个方面完善制度、强化监督、落实责任,以提高环保专项资金的使用管理水平。

(一)完善专项资金的申报立项程序

对于相关单位是否符合申报条件、是否如实申报应严格把关。环保部门除了对申请使用专项资金单位上报的申报材料进行形式审查外,还应通过专家评审、实地考察等形式对项目申报进行把关,避免申报单位通过虚假材料等方式多占专项资金。专家评审和实地考察等方式工作应分别独立进行。初步评审拟决定立项的项目,还可以通过新闻媒体、网络、张榜公布等形式进行公示,提高群众监督、参与程度,并最终予以正式立项。

(二)细化工程验收标准,严格资金拨付

明确享受资金补助的相关工程的验收责任主体及各自在验收中的职责,细化验收程序及验收标准,对基础文件材料、抽检比例、检查的具体内容均应做出书面规定,并应形成规范的验收文件备查。

(三)强化资金使用的监督管理

明确环保、财政以及审计部门的各自职责,从事前、事中、事后各个环节入手,建立严密的资金流转监控体系。

环保部门除应承担上述项目申报时所应具有的相关责任外,还应在立项后,对项目实施进度等情况进行监督检查;对专项资金的使用和配套资金的到位情况进行日常跟踪管理,对项目实施组织绩效评价,对于项目建设不符合标准或有其他情况的,应有权中止专项资金拨付并要求及时整改。财政部门应当对专项资金管理和使用进行重点监督检查,并开展整体绩效评价。项目绩效评价结果将作为审查申请人再次申请专项资金的参考依据。审计部门应当在项目完成后对专项资金的使用和管理情况进行审计监督和评价。

(四)增加对资金使用单位的管理要求

目前我区的《环境保护专项资金使用管理办法》主要针对财政及环保部门,对于资金使用单位应当如何管好、用好专项资金并没有具体的要求。笔者认为,专项资金的使用单位同样负有对专项资金进行管理、妥善使用的职责,应当在相关规定中予以明确。首先,使用单位有责任如实提供申报材料,并制定项目投资预算,落实项目实施的条件和配套资金;其次,应当在项目实施过程中严格履行相关会计、工程及合同管理的相关规定,定期向环保部门汇报项目进展情况,做到按计划节点推进,确保资金不被挪用、挤占,避免空占资金额度,实现资金的有序和充分利用;对使用资金的项目应当做到在项目实施完毕后,还应按要求提供项目执行情况的报告及附属材料接受有关部门的监督检查和验收。

(五)明确责任追究

根据我区《环境保护专项资金管理办法》第十二条,“环境保护专项资金使用者必须严格按照使用范围确保专款专用,发挥资金效益”,但对于违规行为如何处理,却只有简单的一句“不按批准用途使用环保专项资金并逾期不改的,将按照有关规定予以处理”,对违规行为的定义狭窄,处罚依据、措施也不明确,实践中无法操作。笔者认为,应当根据违规主体、违规类型给予不同种类的明确处罚。资金使用单位或违反财经纪律,虚报、冒领、截留、挪用、挤占专项资金的,应由财政部门责令改正,同时按照财政资金使用管理方面的规定及权限划分由财政、审计以及监察部门分别进行处理、处分或处罚。而且,对于使用单位违规的,应当建立黑名单制度,取消或限制其在一定年限内其再次申请专项资金补助的资格。其他项目评审机构、专家在项目申请评审、验收等环节弄虚作假或与使用单位串通作弊的,应由环保部门取消其评审资格。