曹　旭

摘要出租车行业作为中国一个新兴的行业,同时又作为一个城市的名片,一直备受关注。在一连串的出租车司机罢运事件中,在人们都把指责的声音指向出租车公司时,我们应该看到导致现状的更深层次的原因和根源。

关键词出租车管理 行政垄断 合理性原则

中图分类号:D63文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)09-236-01

一、行政垄断概述

对于行政垄断的概念,不同的学者分别从行政、经济、法律等不同的角度和立场表达了许多不同的观点。有学者认为,“行政垄断是通过行政手段和具有严格等级的行政组织维持的垄断”。有学者认为,“行政垄断是国家各级各类行政机关(国务院除外)违法行使职权,排斥、限制、禁止市场竞争,破坏社会主义市场经济竞争关系的行为”。有学者认为,“行政垄断是个别国家行政机关利用国家名义并以国家强制力为后盾实施的旨在维护或获取地方利益、部门利益或少数企业利益的一种限制市场竞争的行为”。而根据《中华人民共和国反垄断法》第五章的规定,可以把行政垄断界定为“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力排除、限制竞争的行为以及行政机关滥用行政权力,制定含有排除、限制竞争内容的规定的行为”。

从行政垄断行为的具体表现形式来看,行政垄断可以分为:1.地区垄断。2.部门(行业)垄断。3.象征性强制行为。即政府不适当干预企业的经营自主权,强制企业购买、出售某种产品或与其他企业合并等违反市场竞争原则的行为。这几种行政垄断分别都有多种具体的表现方式。

行政垄断是我国垄断中的主要部分。究其原因,主要是由于经济体制改革打破了原有的全局性的国家垄断状态,形成了中央政府与地方政府之间的行政利益多元化的关系,地方政府各负其责,各自负担地方的经济工作。在与中央政府的财政关系上,采取“划分收支、分级包干”的制度,同时,这也与各地政府及其官员的行政利益相关,导致许多地方政府不惜滥用行政权力,保护本行政区域内的经济利益和行政利益,从而构成行政垄断。

而这主要指的是构成了地区性的行政垄断。中国政府比较重视且三令五申明确禁止的正是这种行政垄断。如1990年发布的《关于打破地区市场封锁进一步搞活商品流通的通知》。在《反垄断法》的第5章6个条款中,自第32条至第35条,列举了四大类应禁止的行政垄断行为均属于地区性行政垄断。第35条、第36条只是概括性的条款。

二、从出租车管理争议看行政垄断

(一)出租车管理争议

2008年11月以来,重庆城区、海南三亚、甘肃永登和广东汕头等地发生一连串出租车罢运事件,严重影响当地人民群众生活、社会秩序,在全国各地、各层次的群体中间都造成了很大的影响。其实,出租车司机罢运、集体上访在近几年来一直都在不同的城市里不断地上演。大部份的出租车司机都把愤怒、不满的矛头指向了出租车公司,“控诉”出租车公司强迫订立不平等的合同,使有关出租车的经营权权属不清以及出租车公司定的“份儿钱”太高等。

(二)出租车行业的行政垄断

出租车是一个特殊的行业。首先,表现在它的地区性。其次,还表现在它的个体性和流动性(短期性)。再次,表现在它的公共服务性和私利性。正是由于出租车具有的这许多的行业特点,对于它的管理一直都处于一个模糊尴尬的状态。全国没有一个统一的关于出租车的管理办法,一直以来都是各地自己出台的管理条例。在各地的管理模式中,除了温州市是“政府――个体”模式外,其余的一般均为“政府――公司――个体”模式。在这次影响较大的出租车罢运事件后,出现了相当大的对于出租车公司的声讨之音,认为出租车公司是完全不必要存在的行政垄断公司,似乎出租车公司是出租车这个行业中出现行政垄断的唯一原因和后果。

而实际上造成现行这种行政垄断局面真正的原因只能是政府的行政权力。不管是“政府——出租车公司——司机”三级管理体制,还是温州的“政府——车主”的两级管理模式,正是由于有了政府的行政干预,使得出租车这个小小的市场中出现了许多分割利益的不平等的环节。在处理行政垄断问题时,最大的矛盾就是违法行政垄断和合法行政干预两者的界限模糊。对出租车的现况进行分析,我们可以深刻地认识到这一点。正如上述,由于出租车行业的特殊性,政府对于出租车的管理是必不可少的。在具体的管理过程中,采取什么样的方式都无可厚非,公司化管理自有它存在的理由和优势,这并不是关键。关键问题是政府如何正确运用手中的行政权力,以保证合法的必要的行政干预不至于变质而成为非法的行政垄断的保护伞。

三、行政垄断的法律对策

面对市场经济领域涌现的大量新情况、新问题,人们多以市场行政执法管制力度的加强乃至市场行政执法机关人力、物力甚至权力的强化作为响应。这使得行政垄断在我国几乎成了一个“饮鸠止渴”的问题现象。实际上,正如在对经济型垄断要根据合理性原则进行个案分析一样,对于行政性垄断同样应作合理分析。在我国目前的经济状况下,政府对经济干预虽然限制了竞争,但其常基于一些良性的目的,如政府为平衡地区发展,实施宏观调控或产业政策等运用行政权力作出一些行政行为,尤其是实行政府管制行为,这类行为在相当大的范围内存在,有些行业可能在较长时期内存在。而只有在这些管制、权力被不合理甚至是不合法地滥用后才构成法律所禁止的行政垄断。

可见,对于行政性垄断不应作截然的一刀切,要认真分析行政垄断形成的原因,并以垄断与反垄断所导致的社会总福祉作为衡量的标准,对我国现阶段政治国家和市民社会界限模糊不清的现象有正确的认识。而在这一基础性的问题分清以后(这需要与行政法部门密切地配合),才有可能慢慢地但是彻底地根除行政性垄断这一带有强烈中国特色的垄断现象。

参考文献:

[1]胡汝银.竞争与垄断:社会主义微观经济分析.三联书店.1988年版.

[2]郑鹏程.论行政垄断的概念与特征.山西师大学报(社科版).2000(2).

[3]薛克鹏.行政垄断不应由《反垄断法》调整.山西师大学报(社科版).2001(2).

[4]李炳男,林哲弘.大陆地区之行政垄断——一个科技整合的问题.游劝荣主编.反垄断法比较研究.人民法院出版社.2006年版.