张春燕

摘要土地征收是国家运用公权力强制取得农村集体所有财产的行为。本文指出为维护农民合法权益,土地征收必须坚持公共利益目的,遵守正当法律程序,给予被征收农民以合理公平补偿。

关键词公共利益 法定程序 公平补偿

中图分类号:D920.5文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)09-203-01

在实践中,土地征收缺乏具体统一的法律规定导致了行政权的严重滥用,政府假借公共利益之名进行商业性开发以图单方之私利之现象层出不穷,政府简化甚至忽略必要的法律程序以加快征收的案例更是大量存在。对被征收土地的农民的补偿水平也严重偏低,无视失地农民的长远生计,导致部分失地农民成为种地无田,就业无岗、社保无份的“三无农民”。由于缺少法律救济途径而引发的群体上访事件频发,干群关系紧张,社会矛盾激化,这已经成为影响社会和谐稳定的一大重要诱因。

完善我国现行土地征收合法性要件的思考我们认为西方部分国家的相关制度是可以有所借鉴的,如1789年的法国《人权宣言》第17条规定:“财产是神圣不可侵犯的权利。除非由于合法认定的公共需要的明显要求,并且在事先公平补偿的条件下,任何人的财产不能被剥夺。”由此可知,法国公用征收具有三个基本要件:存在合法认定的、明显的公共需要;公平补偿;补偿必须事先支付。

美国宪法第五修正案明确规定:“非依正当程序,不得剥夺任何人的生命、自由和财产;非获得合理补偿,不得征用私有财产供公共使用。”第十四修正案第一款规定:“所有在合众国出生或归化合众国并受其管辖的人,都是合众国的和他们居住州的公民。任何一州,都不得制定或实施限制合众国公民的特权或豁免权的任何法律;不经正当法律程序,不得剥夺任何人的生命、自由或财产;在州管辖范围内,也不得拒绝给予任何人以平等法律保护。”因而,美国的征收制度具有如下基本要件:依正当程序;获得合理补偿;供公共使用。

在中国,土地征收应是行政主体基于公共利益目的,经由法律规定的程序,强制取得集体土地所有权并给予土地所有者公平合理补偿的法律行为。结合法国和美国关于财产征收的法律规定,笔者认为,土地征收法律制度至少具有如下三大合法性要件:公共利益、法定程序、公平补偿。

1.土地征收的前提要件是公共利益。动用国家公权力对私人财产权进行剥夺是十分严厉的行为,对土地这种安身立命的财产进行剥夺更得具有十分的必要性,值得动用“国家之公器”的只能是公共利益。公权为公使用,假公济私、以公权谋私是不具有法律正当性的。因而公共利益目的性是土地征收的合法性要件和第一前提,是土地征收制度赖以建立的根基。“公共利益”条款作为征收的标准在建国以来的《宪法》和《土地管理法》中都有体现。如1954年宪法第十三条的规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定的条件,对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。”同时后来的1975年宪法和1978年宪法也都提到了公共利益,但以上都只是作为一般性的表述,并没有作为实施征收、征用的合法要件加以明确规定。1982年宪法第十条的规定是:“国家为了公共利益,可依照法律规定,对土地实行征用。”2004年,这一法律要件在《宪法》的修改中依然得到了保留,并有更明确的规范。1986年颁布的《土地管理法》中第二条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用。”1998、2004年两次修订后的《土地管理法》也都保有关于公共利益标准的规定。

2.土地征收的正义性需要程序机制的保障。正当的法律程序是公法的一项基本原则,其根本价值在于保护公民的自由与财产免受政府权力的恣意掠夺和侵害,行政程序已成为规范行政权力的正当行使所必不可少的重要法律规则。土地征收作为严重影响相对人权益的具体行政行为,只有遵循严格的法定的合法程序才能保证其行为的正当性。2007年3月16日,十届全国人大第五次会议审议通过了《中华人民共和国物权法》,其第42条第1款规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”这是我国法律第一次在土地征收中明确规定“依照法律规定的权限和程序”。

3.土地征收与补偿唇齿相依。按照德国公法中的征收理论,征收是特定的社会成员为公共利益做出了“特别牺牲”。既然该社会成员为了社会公共利益做出了“特别牺牲”,那么从保障公民财产权不受侵犯以及社会全体成员共同负担社会责任的原则出发,国家应代表整个社会对做出“特别牺牲”的社会成员予以补偿。

因而,土地征收必须是有补偿的,且补偿必须是公正合理的才符合公平正义,才能使土地征收具有合法性而成为一项法律制度得以实施和贯彻。这是我国法律第一次规定了征收要“给予补偿”,但相当遗憾的是没有规定补偿的标准,缺乏公正合理的补偿标准的规定,实践中的征地补偿落实情况可想而知。

最后,本文得出的结论是我国的土地征收的合法性要件应当是公共利益目的,正当的法律程序和公平合理的补偿,三者互为补充,缺一不可,唯此方有可能保证我国土体征收的公平、正义、有序、和谐、合法。为维护农民的合法权益,维护土地制度的正常运转,必须严格恪守这三大法律要件。

参考文献:

[1]王名扬.法国行政法.中国政法大学出版社.1989年版.

[2]陈新民.宪法基本权利之基本理论(上).三民书局.1996年版.