刘紫微

摘要城管人员在行政管理中的角色扮演一直是模糊和混乱的。近日广州市成立城市管理综合执法局,全市3196名城管人员纳入行政执法编制,全部实行公务员管理。这一消息立刻引起学界乃至全社会的激烈争论。本文将重点从城管内部人员编制的角度来分析城管执法工作现状,及其困境产生的原因,结合广州“变身”实例,对城管人员纳入公务员队伍的必要性进行探索。

关键词城管 公务员化 必要性

中图分类号:D630文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)09-197-02

近年来,随着经济迅猛发展以及城市化进程的加快,传统城市管理模式遇到前所未有的挑战。这个常常是站在风口浪尖的一线执法,与生活息息相关的庞大队伍,竟从“人民公仆”恶化成了不少百姓心中的“公敌”。城管执法难的问题也成为了行政机关不得不正视的现实问题。而这一切与城管人员法律地位的不明确关系重大。因此,城管人员是否应该纳入公务员编制理应成为社会关注焦点。实际上,是否属于公务员范围,是否应纳入公务员法管理,实属一个国家权衡与选择的问题。

新闻背景:广东省广州市近日成立城市管理综合执法局,全市3196名城管人员纳入行政执法编制,广州市城管从事业单位、依照公务员管理,转向行政专项执法编制、公务员管理。据了解,本次广州市将城市综合执法支队与广州市城市管理办公室合并,更名为广州市城市管理综合执法局,行使城市管理综合协调和执法双重职能,纳入政府序列,定编3000多人,全部为行政执法专项编制。

一、“变身”前广州城管人员编制混乱的缺陷及“后果”

(一)广州市城管人员编制混乱的缺陷

城管人员编制混乱有诸多缺陷,大致归纳如下:

1.人员身份的多样化不利于对综合执法队伍素质进行严格要求,也不符合国务院63号文件要求集中行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员的规定。

2.人员编制混乱不利于奉公廉政,影响城管工作人员的积极性。非公务员编制的城管人员,尤其是公共服务类事业编,收入水平得不到国家保障,其经费包括工资来源主要靠收费和罚没收入。这样导致的一个严重弊端是,城管部门为生存,而不得不将执法天平向经济利益倾斜,而忽视了执法的程序、手段和成效。

3.人员设置混乱,造成执法空白和执法交叉同时存在。专业管理部门职责不明,条块分割,多头管理,职能交叉;管理方式粗放,习惯于突击式、运动式管理;缺乏有效的监督和评价机制。出现问题时,容易造成无利益的事情,互相推诿;有利益的事情,争抢不断。

(二)编制混乱——内在因素造成的执法困境

针对城管行政执法难的问题,学界往往关注外部原因。例如部门立法导致法律冲突,立法滞后致使出现法律真空,法律法规不健全削弱了执法成效,城管的法律地位不明确,城管的职权范围不明确等等。却忽视了造成这一系列外部原因的根源在于其内部设置的混乱。正是由于上述缺陷导致了目前城市管理的执法困境:

近年来,“暴力执法”和“暴力抗法”似乎发展成为了一个恶性循环的梦魇。频频曝光的城管野蛮粗暴执法事件,造成了人民心中城管人员总是“黑着脸,拿着棍子”的丑陋形象,致使城管的整体形象及公信力跌至谷底。

城管是中国特色,是中国城市化进程中的必然产物,其存在与发展有其历史必然性。但是,城管行政执法这个处于城市治理的末端,承担的是政府执法职能中最艰难的部分。因为它的内部人员编制的混乱,使它在产生和发展中充满了不和谐的音符。

二、广州城管变身公务员引起的“质疑”

〈公务员法〉第2条:本法所称公务员,是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。变身引起了广泛争议,无非围绕以下几点:

第一,学界质疑,城管执行的是否算得上“公务”?公务,是与私人事务、企业事务、小团体事务相对的概念,强调的是为社会公众服务,维护社会公共利益。城管行政执法当然也算得上广义上的执法,然而,学界却强调区分城管所执的法与一般意义上的法的区别,即“前者一般是地方政府的规定或条例,而后者是全国人大及其常委会制定的法律,法律地位和效力不可同日而语。”

第二,集体转正的程序不合法:首先,广州城管“一刀切”纳入公务员编制,毫无疑问是有违《中华人民共和国公务员法》所规定的“逢进必考”政策的。其次,城管人员在原来的管理系列中并没有纳入国家行政编制,因此就不宜经考试后进入公务员队伍。现在突然改变这种管理性质,就必须经过全国人大常委会或者国家编制机构来认定。否则是不合法的,也是不符合国家编制原则的。而且,城市管理综合执法局的成立以及将数千名城管人员纳入行政执法编制这种关乎民众利益的大事,应召开听证会听取各方面意见,但广州的集体转正却“暗中进行”,违反了程序上的合法性。

第三,集体转正,规避了公务员录用的“门槛“:公务员法第十一条规定了公务员应当具备的条件,二十一条规定了公务员录取的方法。然而,集体转正忽略了对城管人员自身条件,法律意识,专业素质的考察,这种暗中转流的形式不利于行政所要求的公平公正公开。

三、城管公务员化的必要性之鄙见

城管公务员化,是指将城管人员纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利,并受《公务员法》调整,依法履行公职。依己见,广州市城管人员集体转正虽存在缺陷之处,但其功能性远大于其缺陷性,变身实属必要:

第一,城管公务员化,有利于人员统一管理,提高了行政执法的效率。此次广州城管的“华丽转身”,其实是解决了城管人员编制混乱的问题。新任广州市城市管理综合执法局局长李廷贵说,广州的城市管理工作,最大的问题是多部门职能交叉,多头管理、多头执法的最终结果是“大家都管反而管不好”。要走出这个困局,首先就必须变多头管理为一头管理、变多头执法为一头执法。目前按“大城管部门”概念成立的城管局,把创卫办、爱卫办、城管办以及环卫局下属的与城管相关的部门整合到一起,集中行使12个部门207项城市管理方面的执法权,远多于过去城管支队承担的百余项执法任务。

第二,公务员化提高了城管人员的待遇,其合法权利得到法律保障,执法有了物质保障。《公务员法》第九条,第十三条,第七十九条明确规定了公务员(城管人员)的各项权利,尤其是其中对于工资福利的保障,有利于提高城管人员的工作积极性,有力防止罚款流入私人“小金库”之局面,推动了勤政廉政水平的提升,对执法工作的公正性,合法性提供了前提。城管执法是行政执法的重要组成部分,其所需的经费和物质当全部有国家财政给予充分的保证。有效解决了现有执法力量和繁重执法工作的矛盾。

第三,公务员化弥补了人员混乱造成的“无人监管”状态,改变和加强城管执法监督方式和监督力量,避免了“无法可依”。由于城管一直是“国家不设委局、省里不设行政主管局”的“稀有”部门,监督力量微薄。又加上执法范围不明确,导致老百姓“告状无门”。如今,化身公务员的城管人员执法必须对《公务员法》负责,义务权责明确。据法,城管和“被执法者”都处在一个光明正大的诉求平台上,相对人有权“说话”了,体现了公平公正,加强了对城管人员依法行政的监督。

第四,《公务员法》对人员准入,培训,绩效考核制度及惩戒等都有明文规定。严格的人员准入机制,完善了执法资格制度,避免人钻法律的空子,防止行政腐败现象。对公务员的培训体制,对完善队伍建设和提高人员素质,避免暴力执法等有很大的意义。严格绩效考核制度,使城管人员获得工作的危机意识和上进意识,形成对城管人员的强力约束机制。、

第五,公务员化将有利于改善城管人员在民众心中的印象,也有利于加强城管人员“为人民服务”的政治意识。这基于中国长期以来是一个权力集中的国家,公务员享有崇高威信,这种长期心理崇拜就给了城管人员重塑形象的契机,将有利于依法行政工作的顺利开展。

四、结语

本文试图为各种立场都能提供有价值的方案,从具体问题出发,努力提供一个可供选择的解决问题的理论途径。但归纳笔者对城管公务员化的意见不外乎以下几点:

首先,从广州城管人员集体转正的实例中,我们不难看出,各地区一直为了行之有效的城管体制而进行探索。其目的是为了更好的服务于众,这是值得肯定的。

其次,在我看来,城管公务员化这个问题本身并没有是非性,其实质意义在于改革后的城管工作能否发生实质改变。就象邓小平同志所说:无论白猫黑猫,能抓住老鼠就是好猫。这就是鼓励我们在改革的道路上不拘束于一点,而应该放开想象,探索更新的道路。广州的例子给我们在改革的道路上拓宽了思路,其必要性显著。

总之,实现和谐社会并不是一个身份的转换,或者说一个制度的改变就可以实现的,而是在于这一转变所引起的“蝴蝶效应”。我们应该鼓励如广州市城管人员集体转正的大胆创新的改革,专注于对其缺陷性的争论是不会有实质意义的,积极配合其工作,努力使改革有成效,才是要务。

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