汪越峰

摘要行政处罚事先告知程序是一项基本的行政程序制度,其价值就是为公民实现行政法上的实体权利提供有力的程序依据和制度保障机制,体现现代行政法制的公平正义精神。本文通过对我国行政处罚事先告知程序告知方式不统一、告知期限、对象的缺失等存在的主要问题及其完善进行探讨,旨在促进行政程序法制的良性发展。

关键词行政处罚 事先告知 行政程序制度

中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)09-195-02

行政处罚事先告知程序(theinformingprocedures)的内涵是指行政主体在作出行政处罚决定之前,将据以作出行政处罚决定的事实、理由及依据告诉当事人,并告知当事人依法享有的权利这样一种程序性法律行为。

行政处罚事先告知程序是一种行政程序,其核心是行政机关在作出可能对当事人不利的行政处罚决定之前,法律设定一种程序来保障当事人享有必要的知情权,当事人在此基础上行使辩护权和防卫权,以切实维护自身合法权益,促进行政机关依法公正行使权力。行政处罚事先告知程序是行政公开原则在行政处罚中的具体体现,也是现代行政程序法的一项重要的基本制度。①

一、我国行政处罚事先告知程序存在的主要问题

1996年3月17日八届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》第一次以法律形式确立了我国行政处罚中的事先告知程序,是对行政程序的完善和行政法发展的突破。该法笫31条明确规定:“行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出行政处罚的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的权利。”笫32条规定:“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”行政机关在作出行政处罚之前告知上述法律规定的事项和听取当事人的陈述和申辩,是行政机关的法定义务。《中华人民共和国行政处罚法》笫41条进一步规定:“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前,不依照本法笫31条、32条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据,或者拒绝听取当事人的阵述、申辩,行政处罚决定不能成立;当事人放弃阵述或者申辩权利的除外。”在行政诉讼中,行政机关对是否给予了告知应负举证责任。通过对上述法律规定的认真梳理分析,结合我国的行政执法实践,笔者认为我国行政处罚事先告知程序主要存在如下问题:

(一)未规定行政处罚事先告知的方式

告知的方式在行政处罚事先告知程序中有着举足轻重的作用,由于我国行政处罚法没有明确规定行政机关在行政处罚程序中采取何种方式履行事先告知义务,致使行政机关在行政处罚事先告知程序中是八仙过海、各显神通,有的是采取在询(讯)问笔录中告知,有的是采取在处罚前使用简易表格的方式告知,有的是采取公告告知方式,甚至于采用电报或电话、网站查询告知方式,如备受关注的“杜宝良现象”,北京市交通管理部门对交通违章者的告知方式就是采取由当事人自己上网查询。②告知方式的不统一必然导致在执法实践中行政处罚法规定的告知内容告知不全面、不完整或不及时,事实上侵犯了当事人的被告知权。告知方式的不统一也是导致行政处罚事先告知程序中其它问题的重要原因。

(二)告知期限的缺失

在《行政处罚法》中唯一表述了告知期限的是该法笫42条笫1款笫1项“当事人要求听证的,应当在行政机关告知后三日内提出”对行政处罚事先告知程序中可能出现的不同情况缺少针对性的规定,如陈述权、申辩权应当在什么期限内行使,现行的理解就是当事人必定在告知时当面向行政执法人员提出,否则视为放弃权利,难道说当事人就没有权利当得到行政机关将作出对自己不利的处罚时去咨询法律知识、了解情况后再去行使陈述权和申辩权?

(三)未明确规定利害关系人享有被告知权

我国行政处罚事先告知程序中的当事人不包含利害关系人;《行政处罚法》对“当事人”没有明确规定是指何人,但从立法者的本意来看,这里的“当事人”应当是指行政机关认为有违法行为,将给予行政处罚的公民、法人或其它组织。《行政处罚法》笫23条规定:“行政机关实施行政处罚,应当责令当事人改正或限期改正违法行为。”笫24条规定:“对当事人的同一违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。”笫31条规定:“行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出行政处罚的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的权利。”从以上规定可以看出,这里的当事人指的就是受到行政处罚的人。

(四)未规定告知瑕疵的法律责任

《行政处罚法》笫41条的规定是对行政机关不履行告知义务应承担的法律后果所做的规定,也就是当行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前,不依照本法笫31条、32条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据,或者拒绝听取当事人的阵述、申辩的,行政处罚决定无效,对当事人不产生法律约束力,但由于没有进一步规定告知错误、告知欠缺等告知瑕疵的法律责任,再者也没有规定行政执法人员不依法告知和告知瑕疵的法律责任,因此在执法实践中导致部分行政机关和执法人员不重视行政处罚事先告知程序,对告知采取敷衍了事甚至不负责任的态度。

二、完善我国行政处罚事先告知程序的思考

(一)应明确规定采用书面告知的方式,并依照民事诉讼法的有关规定进行送达

笔者认为《行政处罚法》应明确规定在行政处罚事先告知程序中必须使用书面告知的方式,并且可以依照民事诉讼法的有关规定进行送达。口头告知方式只能起到辅助性的解释、说明作用,电话、电报、网站查询、电子邮件、手机短信等可以作为告知程序前联系被告知对人的一种手段,而不能作为告知方式本身具有法律上的意义。1.内容和形式之间具有对立统一关系。辩证唯物主义认为:内容决定形式,形式反作用于内容。内容决定形式,有什么内容就要求有什么形式,内容发生了根本变化,形式也迟早要发生相应的变化。当形式适合于内容时,对内容的发展起着积极的、推动的作用;而当形式不适合于内容时,则对内容的发展起着消极的阻碍作用。③《行政处罚法》笫31条的规定可以说内容相当丰富,如果采用诸如简易表格、电话查询等方式根本不适合,必然阻碍法律确立的告知目标的实现。2.履行告知程序是行政机关的法定义务。在行政诉讼中,行政机关对是否给予了告知应负举证责任。举证责任倒置是我国《行政诉讼法》确立的一项基本的行政诉讼规则,《行政诉讼法》笫32条规定:“被告对作出的具体行政行为负有举证责任,应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”在行政诉讼中,行政机关如果不能提供证据证明其履行了告知义务,就要为此承担不利的法律后果,采用书面告知的方式就能较好地解决在发生争执时的证据问题。3.我国的国情决定了必须采取实际告知为主推定告知为辅的告知制度。行政程序法是随着行政权的扩张而逐步完善的,在传统法学理论的观念和体系中,程序法的概念根本不被重视.即使在重视程序的英美诸国,也较少从国家法制的高度予以重视。④行政程序法在我国的发展起步比较晚,大部分群众对行政处罚事先告知程序缺乏了解,特别是在农村,很多群众对法律尤其是程序法知之甚少,他们不知道在行政处罚程序中还享有被告知权这项程序性权利,在执法实践中往往表现为当事人采取外出打工、拒绝签字等方式回避矛盾。针对这种情况,《行政处罚法》应明确规定在行政处罚事先告知程序中可以依照民事诉讼法的有关规定进行送达载有告知内容的书面文件。但在适用上应确立一种先后次序,在实际告知无法进行或需要很大的行政成本时,再根据具体情况采用推定告知,也就是说在民事诉讼法规定的几种送达方式中,送达人也不能随意决定采用何种方式,而只能根据案件的实际情况决定采用何种送达方式。4.有利于宣传法律。正如以上所述,我国的国情是相当多的群众缺乏法律知识,甚至许多群众文化水平不高,书面告知方式可以给被告知人留下书面的依据,便于被告知人去对照法律条文进行分析研究或咨询其他群众、律师,因此不但有利于对当事人宣传法律,而且有助于教育广大群众。

(二)完善行政处罚事先告知程序的告知期限

告知期限对行政处罚事先告知程序价值目标的实现具有特别重要的意义,当事人和利害关系人为维护自己的合法权益,对行政机关告知的内容进行充分准备,进而有针对性的开展辩护,应当是当事人和利害关系人基于现代行政权理论所享有的基本权利。给予充分的准备时间是享有被告知权的自然延伸,如果不能给予充分的准备时间,这样的被告知权将是不完整的。但是行政实践是复杂的,何谓充分的准备时间需视具体案件的实际情况不同而不同,同时告知期限与告知方式具有密切的联系,针对告知期限的缺失,《行政处罚法》应根据具体的告知方式规定不同的告知期限。如公告告知可参照民事诉讼法的有关规定经过60日,被告知人不行使陈述权、申辩权或要求听证的,应视为放弁权利。

(三)明确规定利害关系人享有被告知权

所谓“有利害关系”,是指法律上的利害关系,利害关系人负有行政法上的权利和义务。行政处罚可能涉及到的利害关系人,一般是受违法行为侵害的人,他与违法行为人(即当事人)同时与行政机关发生法律关系。在这种法律关系中,利害关系人的权益受到当事人的侵害是行政机关对当事人实施行政处罚的条件,根据过罚相当原则,利害关系人的损害大小是行政机关决定对当事人是否给予处罚和给予何种处罚的依据之一,行政机关对当事人的处罚也是对受害者权益的保护,因此从这种意义上说,如果应当对当事人予以行政处罚而没有给予处罚或给予过轻的处罚,也就意味着对受害者合法权益没有保护或没有给予充分保护。《中华人民共和国行政诉讼法》笫2条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》笫12规定:“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以提起行政诉讼。”可见在行政诉讼法律关系中,利害关系人可以作为诉讼主体参于行政诉讼,享有救济权,因此为保护利害关系人的合法权益,减少行政诉讼、提高行政效率,应明确规定利害关系人享有被告知权。

(四)规定告知瑕疵的法律责任

法律责任是行为人由于违法行为、违约行为或者由于法律规定而应承受的某种不利的法律后果。⑤法律责任规范着行政机关行使权力的界限,以否定的法律后果防止权力行使不当或滥用权力,促使行政机关及其工作人员自觉做到依法办事,公正行使权力,因而明确规定告知瑕疵的法律责任对于保障行政机关及工作人员认真履行告知义务具有重要意义。告知瑕疵主要包括没有告知、告知错误、告知缺失、送达瑕疵等情况,笔者认为应根据不同情况设定相应的处分,即依照告知瑕疵的程度不同和对当事人及利害关系人造成损害的大小分别承担不同的法律责任。在承担责任的主体上应区分行政主体的责任和执法人员的责任,如行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前,不依照《行政处罚法》笫31条、32条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据,或者拒绝听取当事人的阵述、申辩,行政处罚决定不能成立。“行政处罚决定不能成立”就是行政主体承担的法律责任,如果造成损害的还必须承担行政赔偿责任,但行政机关在履行赔偿义务后应依法向承办人员进行追偿,即由在行政处罚事先告知程序中犯有故意或重大过失的执法人员承担全部或部分损失,同时应对行政执法人员进行行政处分。

注释:

①孟昭阳,赵锋.论行政告知制度.中国人民公安大学学报.2004(1).

②北京娱乐信报.杜宝良起诉西单交通队理由是违章告知书仅24项.http://news. sohu.com/20050614/n225927916.shtml;光明日报.追问“杜宝良现象”.http://www. gmw.cn /01gmrb/2005-06/08/content_246980.htm.

③肖明.哲学.经济科学出版社.1991年版.笫241页.

④罗豪才.行政法学.北京大学出版社.1996年版.笫297页.

⑤崔卓兰,杨平.行政处罚法学.北京大学出版社.2005年版.笫179页.