姜昭琪

摘要在城市房屋拆迁中,公益拆迁和商业拆迁在所涉法律关系、拆迁程序和法律后果等方面都存在着很大的区别。但在我国目前的拆迁立法中,并未对公益拆迁和商业拆迁进行区分,导致了政府不当干预商业拆迁,行政权力被滥用等问题。本文将对如何划分公益拆迁与商业拆迁以及商业拆迁中政府的角色定位进行讨论。

关键词城市房屋拆迁公共拆迁商业拆迁公共利益政府角色

中图分类号:D920.5文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)09-193-02

城市房屋拆迁,是指取得房屋拆迁许可证的单位,依法对城市规划区内国有土地上的房屋和附属物予以拆除,对被拆除房屋的所有人或者使用者予以迁移安置,并对被拆除房屋的所有人予以经济补偿的活动。根据拆迁的目的,我国城市房屋拆迁可分为公益拆迁和商业拆迁。公益拆迁是指基于公共利益的由政府实施的拆迁行为,商业拆迁是指以营利为目的的由一般民事主体实施的拆迁行为。

由于两者的目的不同,因此其所涉及的法律关系、拆迁程序和法律后果也不完全相同,所对应的解决机制也应该有所不同。在公益拆迁中,政府作为拆迁一方,与被拆迁人之间的关系是行政关系,而在商业拆迁中,作为拆迁一方的开发商和被拆迁人之间是平等的民事主体关系。两种完全不同的法律关系,显然应该用不同的程序和手段进行对待。但在我国目前的拆迁立法中,并未对这两种拆迁行为进行区分,导致了商业拆迁中政府行政权力滥用,处于弱势一方的被拆迁人常常面临的是政府通过行政权力进行强制拆迁的情况,产生了一系列拆迁矛盾。笔者认为,要解决这个问题,最关键的在于规范政府在商业拆迁中的角色定位,而首先,应该对商业拆迁和公益拆迁进行区分。

下面,本文将对划分公益拆迁和商业拆迁的具体标准以及商业拆迁中政府角色的定位进行粗浅的讨论。

一、如何区分公益拆迁和商业拆迁

目前,根据《城市房屋拆迁管理条例》及《宪法》《物权法》《土地管理法》等法律法规中关于公民私有财产的规定,公益拆迁中政府拆迁行为的合法性主要来源于“公共利益的需要”。那么,我国的现行法律对于公共利益是如何界定的呢。《城市房屋拆迁管理条例》中规定,“城市房屋拆迁必须符合城市规划,有利于城市旧区改造和生态环境改善,保护文物古迹。”但是,这些有限的列举,显然不足以对公共利益进行全面的囊括。而我国的《宪法》和《物权法》,也以公共利益具有高度的抽象性和模糊性为名,回避了对于公共利益的界定。那么,能否因为其复杂且变化多端,在法律规定上就给予回避呢?权衡利弊,笔者认为,与其回避公共利益的界定,给行政机关上下其手大开方便之门,导致公共利益是个筐,所有私人利益都能往里边装,还是应该通过立法技术对公共利益给予一定的界定和限制。

对于公共利益实体内涵的界定,宜采用概括与列举结合,设置限制性条款的立法模式。首先,应对于公共利益实体内涵的一些要素进行原则性概括,如受益主体的不确定性、公益的明显性和长期性等。其次,根据其内涵进行尽可能全面的列举,梁慧星主持的物权法草案建议稿第四十八条,“将公共利益列举为:‘公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业,环境保护、文化古迹及风景名胜的保护、公共水源及饮水排水用地区域的保护、森林保护以及法律规定的其他公共事业。”①此种列举便十分具有参考意义。最后,对于目前实践中存在的明显非为公共利益的典型事项进行排除,以解决我国目前存在突出的利用公权力进行商业拆迁的问题。如企业的商业性开发、修建临时绿地、发展与我国目前经济生活状况所不符合的项目等。

在通过立法对于公共利益的实体涵义进行规定的同时,还应在程序上对公共利益进行审查。因为公共利益作为随着经济发展与社会生活变动的具有高度不稳定性的概念,当被拆迁人和政府关于公共利益的定义出现争执,引发拆迁矛盾时,公民对共同利益的诉求要如何体现和传达呢?如果缺乏一套有效的沟通交流机制以及监督体制,民意便容易被行政机关玩弄于股掌之间,打着民意的大旗行中饱私囊之私。因为政府行政机关不仅是社会公共利益的发言人,同时还是自身权力利益的代表者,当两者发生冲突时,权力孕育真理,如果缺乏有效的监督规范机制,民意的被阉割便几乎成为必然。因此,在实体上对公共利益进行更明确界定的前提下,还应在程序上对拆迁行为是否符合公共利益进行审查:一方面,应通过程序参与保证民众在拆迁问题上和政府的平等交流,建立民意咨询与商谈机制,使拆迁问题更加透明公开。另一方面,根据“自己不能做自己的法官”这一古老的法律格言,应明确法院在判断公共利益问题的权威性,限制行政机关对于公共利益问题的决定权,打破行政机关对于公共利益解释权的滥用,通过司法机关对拆迁问题进行裁定。当被拆迁人或其他利害关系人对公共利益以及赔偿数额有质疑时,有必要保证被拆迁人的诉权,使其得以向法院提起行政诉讼,由法院来对拆迁的合法性及赔偿数额进行裁定,从而做出判决。在保证被拆迁人提起行政诉讼权利的同时,还应通过举证责任倒置的方法对被拆迁人进行救济,由政府机关承担拆迁目的是否符合公共利益的举证责任。

二、我国目前商业拆迁中政府的角色现状

前文已经提到,我国目前的《城市房屋拆迁管理条例》并未对公益拆迁和商业拆迁进行区分,导致在商业拆迁中政府角色定位不清晰,进可运用行政权力以拆迁人的角色出现,退可作为第三者以开发商为挡箭牌,其活动空间过大,一方面导致政府权力寻租和腐败现象的蔓延,另一方面使许多被拆迁者存在着在拆迁游戏中与自己博弈的到底是政府还是开发商的困惑,导致其往往将拆迁矛头指向政府,激化拆迁矛盾。那么,在商业拆迁中,政府到底是帮助开发商顺利拆迁的保护神,还是监督其行为、防止出现野蛮拆迁的被拆迁者的守护者?

在《城市房屋拆迁管理条例》中,第五条规定,“国务院建设行政主管部门对全国城市房屋拆迁工作实施监督管理。”“县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。县级以上地方人民政府有关部门应当按照本条例的规定,相互配合,保证房屋拆迁管理工作的顺利进行。”第七条规定,“市、县人民政府房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起30日内,对申请事项进行审查;经审查,对符合条件的,颁发房屋拆迁许可证。”第八条规定,“房屋拆迁管理部门和拆迁人应当以及向被拆迁人作好宣传、解释工作。”第十条规定,“房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人,不得接受拆迁委托。”以及第十七条规定,“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁,或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”

由此可见,根据《城市房屋拆迁管理条例》,政府一方面是拆迁行为的监督管理者,对拆迁行为进行审查、发放房屋拆迁许可证;另一方面,政府应向被拆迁人进行宣传工作,在必要情况下可实行强制拆迁。这便引发了角色定位的矛盾,政府既要对开发商的拆迁行为进行监督,同时又要承担说服被拆迁人搬迁以及必要情况下强制拆迁的任务,而在现实生活中,由于开发商和被拆迁者两者在经济实力、信息等方面的严重不对称,在加上政府为了推动政绩需要,“政府不花钱,旧貌换新颜”,往往成为开发商利益的同盟者,有些地方政府甚至沦为开发商的打手。前几年湖南嘉禾县政府为了帮助开发商搞商贸城开发出台的“株连政策”,要求公职人员负责各自亲属的拆迁工作,如果不能够按照开发商的要求拆迁,将被暂停工作、停发工资、被开除或下放到边远地区,便可谓将政府与开发商亲密合作、政府权力为商业拆迁竭诚服务发展到了极端②。在此环境下,本已处于弱势的被拆迁一方的利益得不到保障,房屋拆迁博弈中出现利益失衡的状态,激化拆迁矛盾。

三、如何构建商业拆迁中拆迁者、被拆迁者以及政府三者之间的关系

在商业拆迁中,房屋拆迁的实质是平等民事主体之间土地使用权和房屋所有权的转移和变更,拆迁者和被拆迁者是一种平等的民事关系,双方遵循意思自治原则,享有平等的权利和义务。即拆迁者和被拆迁者之间根据意思自治形成拆迁市场,极端地来说,如果被拆迁者不同意拆迁行为,即便拆迁者提供再高的对价,也不能私自进行强制拆迁。而政府在拆迁市场中,其作为拆迁主体的权力只能被限缩在公益拆迁中,而不能对商业拆迁进行不当的干预。笔者认为,在商业拆迁中,构建拆迁者、被拆迁者及政府三者的关系,应该做到以下两点:

(一)政府行政权力应该受到限制

在商业拆迁中,政府的职能应主要在于监督拆迁市场,防止野蛮拆迁,而不应干涉拆迁标准的定价、说服被拆迁者搬迁等工作。也就是说,政府在商业拆迁中不应对拆迁行为进行直接的实体上的干涉,只能进行间接的宏观调控,通过程序上来对拆迁市场进行规范。这是由政府作为行政机关的有限理性决定的,政府在商业拆迁中出于政绩需要,往往更关心房屋拆迁的效果,再加上拥有更强大经济实力的开发商其资本发展到一定的阶段,便倾向于在公权力中寻求代言人,这便导致了被拆迁者的利益的被忽视,因此政府在商业拆迁中的行政权应受到限制。对于拆迁标准的定价,应该由开发商和被拆迁人通过意思自治在拆迁市场中给予形成,充分尊重双方的定价议价自由,而不应由政府单方拟定。同时,应当把拆迁受托人完全推向市场,由政府对拆迁受托人的资质和权力进行审核,明确拆迁受托人应该是具有企业性质的中介机构,而不能由政府或其他事业单位来担任拆迁受托人。

(二)应强调对被拆迁人作为弱势群体的特殊保护

由于拆迁者和被拆迁者天生的力量对比悬殊,被拆迁者在房屋拆迁利益博弈中往往处于不利地位,只有通过法律预先的衡平,才能保证实质正义的实现。《城市房屋拆迁管理条例》不能只防钉子户,不防野蛮开发商,正如《消费者权益保护法》保护消费者的立法目的是由消费者在市场中的弱势地位所决定一样,《城市房屋拆迁管理条例》也应该是一部以维护被拆迁人利益为出发点的法规。因此,应该强调房屋拆迁中被拆迁人的拆迁异议权、知情权、选择赔偿方式和标准的权利以及在拆迁人欺诈情况下被拆迁人的司法救济权等,同时增加拆迁人的义务,强调开发商欺诈的责任,以更好的平衡被拆迁者与拆迁者的利益。同时,对于拆迁补偿价格应注意的是,拆迁人不仅要对被拆迁人的房屋所有权的价值进行赔偿,同时还应对其土地使用权的转让进行补偿,以更好的保护被拆迁人的利益。

四、结语

城市房屋拆迁问题关系着国计民生,对于人民安居乐业和社会稳定有着重要的影响,本文针对我国目前城市房屋拆迁过程中存在的一些问题做了探讨,提出应该在立法中对公益拆迁与商业拆迁进行区分,以及如何在商业拆迁中限制政府行政权力,完善拆迁市场的看法。不足之处,尚待完善!

注释:

①梁慧星.中国物权法草案建议稿——条文、说明、理由与参考立法例.北京:社会科学文献出版社.2000.

②湖南嘉禾拆迁事件.新浪网.http://news.sina.com.cn/z/hnjiahe/index.shtml.2009-5-21.

参考文献:

[1]边沁.道德与立法原理导论.北京:商务印书馆.2000.

[2]哈耶克.经济、科学与政治——哈耶克思想精粹.南京:江苏出版社.2000.

[3]翁岳生.行政法(下).北京:中国法制出版社.2000.

[4]李爱民.房屋拆迁行为的法律分析.法制与社会.2009(2).

[5]黄洁.城市拆迁公共利益法律问题初探.法制与经济.2007(7).