徐超华

摘要健全部门间协调机制,顺应了我国深化行政管理体制改革的新目标与新要求。本文指出健全部门间协调机制,应该在大力精简议事协调机构和加强协调制度建设的同时,寻求从政府职能的配置上、组织结构的改造上取得根本性的突破,在这方面,可以尝试进行决策的大部制与执行的分散化、专业化的改革。

关键词政府部门 协调机制 协同政府

中图分类号:D63文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)09-190-02

一、健全部门间协调机制:我国行政管理体制改革的新目标与新要求

改革开放以来,我国不断推进行政管理改革,取得了明显的成效。主要表现在:初步建立起适应社会主义市场经济体制的行政管理体制;政府结构得到优化;政府管理方式不断创新,行政管理水平和效率有较大提高①。虽然行政管理改革取得了重要进展,但面对新形势和任务,当前的行政管理体制还存在一些不相适应的方面:政府职能转变还不到位,对微观经济运行干预过多,社会管理和公共服务仍比较薄弱;部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题仍比较突出;政府机构设置不尽合理,行政运行和管理制度不够健全;对行政权力的监督制约机制还不完善,滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在②。

对于这些问题,仍然只能通过进一步深化行政管理体制来解决。在经过了以“简政放权”为重点开始的行政管理体制改革和以“转变政府职能”为重点的行政管理体制改革后,我国进入到了一个以推进政府管理模式为重点的新阶段的行政管理体制改革。与前两个阶段相比,以建设公共服务性政府为目标的本阶段行政管理改革,在政府行政理念、政府职能结构重心和施政方式方面要有大的转变,目的是通过政府自身的重塑,实现政府管理从管制向服务的现代转型。

对于政府管理的转型,中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》这一指导未来行政改革的纲领性文件更是提出了具体的新的要求:

“合理界定政府部门职能,明确部门责任,确保权责一致。理顺部门职责分工,坚持一件事情原则上由一个部门负责,确需多个部门管理的事项,要明确牵头部门,分清主次责任。健全部门间协调配合机制”。

“按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求,紧紧围绕职能转变和理顺职责关系,进一步优化政府组织结构,规范机构设置,探索实行职能有机统一的大部门体制,完善行政运行机制”。

从管制性政府向服务型政府的转变是一场深刻的政府革命,要实现这个行政管理改革新目标,不仅要求政府要放下身段、贴近群众,而且还意味着政府必须加强同社会的协调合作以及政府内部门之间的协调合作,否则,政府部门之间各自为政不但不能满足复杂形势下公民的各种公共服务的需求,反而会降低政府的效能和服务质量。

另外,作为政府权力运行机制的重要组成部分,我国政府部门间的内部行政协调机制一直缺乏强制性的约束和规范。行政部门各自为政、相互扯皮、政令难行的现象屡有发生,政府对社会的综合治理能力不足、行政权限割裂、效率低下,对社会组织和个人的合理诉求政府职能无法及时跟进等。这些问题的出现有政府部门职能设置的原因,更多的是政府部门间的协调能力不足、协调机制不健全导致的。所以,在改革行政体制的框架内探讨建立健全我国政府部门间协调机制,对推进行政管理体制改革具有重要的理论意义和实践意义。健全政府部门间的协调机制也是符合当前行政管理体制改革的目标与要求的。

二、健全部门间协调机制的思路

政府部门间的协调机制问题,以前没有引起人们的足够重视,与协调被人们定位为一种领导艺术有关,与协调当中领导的主导性有关,也与部门间协调的不规范有关。但这并不意味着我们缺乏部门间的协调活动,相反,大量的临时性协调机构与频繁的协调性会议存在于我们的行政运行当中,或者应一时之需,或者彰显领导的权威以及对某个行政议题的重视。

事实上,近年来,中央、地方也注意到了部门间协调机制在化解部门间冲突推进各项工作上的重要性。在中央,有2005年9月1日生效的由国家发展改革委牵头11部门参加的“招标投标部际协调机制”、2006年成立“电子信息产品污染控制部际工作协调机制”等协调机制;在地方,一些地方也纷纷成立部门间协调机制,如,上海市为解决经典廉价药紧缺问题由卫生局、财政局等9部门成立的协调机制。

但是,在实际的行政运行中,大量的协调机制是低效或无效的代名词,造成部门间协调机制的泛化与虚置并存的原因,既有领导观念的误区造成的协调机构的膨胀,也有部门间协调制度的不健全,更根本的原因在于部门之间职权的交叉与部门利益割据。相应地,要健全部门间协调机制,应该在大力精简议事协调机构和加强协调制度建设的同时,寻求从政府职能的配置上、组织结构的改造上取得根本性的突破。

(一)清理和规范议事协调机构

根据《国务院行政机构设置和编制管理条例》与《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》规定:设立议事协调机构应当严格控制,并须经由编办审核、提出方案。而且,《国务院行政机构设置和编制管理条例》规定:可以交由现有机构承担职能的或者由现有机构进行协调可以解决问题的,不另设立议事协调机构。如果严格执行这些规定,是能够控制议事协调机构的数量的,但事实上,我国议事协调机构的设立是政策主导型,中央和地方政府有权根据需要设立临时性行政管理机构,这就导致了议事协调机构泛滥到需要清理的程度。

从中央到地方,以各种形式存在的议事协调机构,大多都是红头文件确立、都有组织架构,也召开协调会议,甚至有的地方还制定了类似“行政执法协调办法”的政府规章③,但是这些议事协调机构大多流于形式,很难实质性地解决本应快速、高效解决的问题;更有甚者,有的地方办一件事就成立一个领导小组,搞一个临时机构,表面上是对工作加强领导,实际上是削弱了职能部门应尽的责任,有的地方,领导小组之类的议事协调机构在数量上超过了正式机构,有些只是在成立之时召开了一次会议后就悄无声息了。由于这些议事协调机构大量的没有发挥协调功能,清理和规范议事协调机构显得十分必要,中央和一些地方政府已经有所行动,国务院去年的清理行动和北京市政府今年的清理整顿就是很好的例子。

事实上,这只是开始,我们认为,即使从清理后现存的协调机构看,数量仍然不少,比如北京市在撤销了16个机构后还有56个议事协调机构,是不是这56个议事协调机构就都是必要的呢?未必是这样。今后仍然要继续清理那些设置不科学、存在的意义不大的议事协调机构。对于以后新成立议事协调机构,要根据根据《国务院行政机构设置和编制管理条例》与《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等规定的原则、精神严格、规范管理。

(二)加快部门间协调制度的建设

一方面要清理议事协调机构,另一方面,为了有效发挥部门间协调机制的效能,还必须加快部门间协调制度的建设。

针对政府部门间协调中存在的问题,在部门间协调制度的建设上,要建立如下的基本制度:一是建立协调启动制度,在这方面,可以借鉴行政许可法确立的“一个窗口对外”的制度,即:有相对人提出申请的,相对人向哪个部门提出申请,只要事项属于该部门的职责范围,该部门需要与其他部门进行协调解决的,就应该由受理申请的部门启动协调机制,否则,就要承担相应的责任;如果事项涉及公共政策的制定,没有具体的相对人,但如果受益人或相关人向有关部门提出动议或质询的,该部门属于公共政策制定的参与部门就必须立即启动协调机制,若该部门不属于公共政策制定的参与部门,也必须及时将动议或质询移送给有权部门,该受移送的有权部门必须立即启动协调机制。

二是要建立部门间的协调程序制度。这里面包括了要明确协调时效,明确协调的依据与标准,明确协调参与方的权利与义务,明确协调议决的方案的法律效力以及协调议决方案的执行主体。

三是要建立部门间协调的监督和追责制度。前已述及,正是由于监督和追责制度的缺失,部门间协调随意性很强,所以必须建立部门间的监督和追责制度。可以考虑在各级政府建立一个直属行政首长的部际协调监管机构,由该机构制定部门间协调的政府协调守则,同时,该监管机构有权对部门间的权限争议进行处理,在明确部门权限的基础上确定各部门参与协调的义务,并以此为依据追究其协调责任。

四是要建立部际信息共享平台。在部门间协调中,信息传递与共享十分重要。电子政务在我国普遍还只是停留在表层,离真正的信息共享、网上办公还有一定的距离。我们注意到,大量的部门间协调还是以传统的会议形式存在的,越是在基层政府,协调性的会议越多。如果能够在各级政府建立起部际信息共享平台,很多协调会议就不用开了。通过信息共享平台获取信息、通过在技术上完全可行的网络沟通平台或者电视电话平台进行多方沟通从而高效、快捷地协调就会成为现实。

(三)决策大部化与执行分散化、专业化

议事协调机构设置的不规范、部门间协调的随意与低效,从深层原因来看,是我国政府部门设置的不科学、不合理造成的。我国政府部门的设置及其职责范围是形成于计划经济时代,几经精简,几经膨胀,并非按照管理要素进行的科学设置。转型期的当代中国,部门利益化进一步加剧了部门权力的分割和部门职能的交叉,因此,要真正发挥部门间协调机制的效能,比较彻底的方案是:借鉴国外的成熟经验,按照管理要素对行政管理权力进行科学的横向配置,并加以法定化。

这个重塑政府结构的可能选择,我们认为,就是在每一层级的政府,根据该级政府的职能、权力情况,合理划分出决策职能和执行职能,然后在决策职能方面,设置几个适当数量的大部门,由大部门集中行使决策职能;而执行职能,则引入市场机制、竞争机制,由政府部门中众多的执行中心与在社会上招标引入的社会组织一同竞争由决策部门提供的执行合同,专事决策的大部与数量众多而且专业化程度很高的执行机构通过绩效合同形成松散的合作关系。这样重构政府的好处是,由于决策中心只负责决策,而且基本上能做到一个领域的问题由一个决策部门承担,从而,部门之间的协调需求大大减少,在部门内部的协调相对要较为容易,而且决策部门的决策还要接受执行部门的检验,所以,对决策大部内部的协调产生了一种正向的动力和激励;另外,由于执行部门是专业化,也是分散的,执行领域涉及的部门间协调的需求也大为减少,即使需要与决策部门或其他执行部门协调,由于执行的绩效决定了执行部门的“市场价值”,执行部门会自觉主动地与相关部门展开协调,从而在很大程度上克服了在现有政府结构下协调激励不足的问题。

注释:

①俞可平.中国治理变迁三十年(1978—2008).中国社会科学出版社.2009年版.第100-101页.

②中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》.

③省级的,如湖北省2006年6月1日起施行的《湖北省行政执法争议协调办法》,县级的,如重庆荣昌县2007年颁布的《行政执法协调办法(试行)》.

参考文献:

[1]乌杰.中国政府与机构改革.国家行政学院出版社.1998年版.

[2]王贵松.从协调走向“协调+制约”——中国国家机构之间关系的发展趋势探讨.南京社会科学.2005(9).

[3][挪威]TomChristensenPerL?greid.张丽娜,袁何俊译.后新公共管理—作为一种新趋势的整体政府.中国行政管理.2006(9).

[4]周志忍.政府管理的行与知.北京大学出版社.2008年版.

[5]周志忍.当代国外行政改革比较研究.国家行政学院出版社.1999年版.