张文俊

摘要随着我国十一届全运会的即将到来,各种潜在的风险也随之增加。本文运用风险管理的理论与技术分析了十一届全运会的相关风险,并提出了全运会法律风险管理的一般思路和应对措施,以期为我国在举办十一届全运会过程中的风险管理和法律应急措施提供有益参考。

关键词十一届全运会 风险管理 法律防范 应急预案

中图分类号:D920.5文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)09-094-02

一、十一届全运会风险分析

(一)体育赛事风险内涵

目前关于什么是风险不同领域风险研究者分别从不同的角度给予了描述,都有一定的合理性。如有的学者称风险是指在一定情况下,有某一事件的不确定性;有的学者认为风险是指特定危害事件发生的可能性与后果的综合;还有的将风险说是客观的不确定性等等。综上可以发现,风险是由于不确定因素的影响,而导致主观预测与客观实际之间存在差异和变动,最终导致损失的可能性。因此文中将体育赛事风险定义为:在举办体育赛事中,由于多种难以预测和控制的因素影响,导致赛事组织者主观期望目标与客观实际结果之间存在差异和变动,最终导致赛事受到损失的各种风险。

(二)十一届全运会的主要风险

自然环境和社会政治风险:全运会的自然风险主要有三类。地震、暴雨、流行疾病等;竞赛项目本身具有较高的风险;进行体育相关的设施建设中破坏自然环境及古迹。全运会的政治风险有两个层面。国外代表不同政治、宗教观点的利益集团利用大型体育赛事进行的斗争,导致可能对赛事的抵制和破坏等。国内要严防和妥善处理游行示威、聚众抗议以及邪教组织等制造的各种反动事件包括公共场所自杀等事件对赛事的冲击等,另外也要防止全运期间其他突发事件演化为政治事件。

商业经营和组织管理风险:商业风险主要表现在:财务风险,在赛事全部或部分取消以及利率或汇率发生变化带来的经济损失风险;赛事运作的成本太高以及主办方市场规划、运作策略的失误等也是赛事收入盈利的风险;财产损失风险,主要包括全运会场馆及建筑的损坏、组委会财产的丢失、设备损坏等;信用风险,主要是指主办方与广播电视、赞助商签定的合同在履行过程中存在的风险。全运会的组织管理风险是指在赛事的运作过程中由于规划、维护水平的不高或疏忽等原因导致的比赛可能中断、延误或取消。所以组织者要清楚各级体育组织的有关规定,对赛事的举办地和举办时间的周密考虑,对组织工作的不同阶的妥善安排、处理(预算、计划、实施、开发、善后处理),以及技术状况、经济环境等的全盘考虑。

法律和制度风险:第一种,法律规定本身是明确的,但全运会机构的内部安排遗留了一个法律问题,可能是该机构实施了违法行为,也可能是未能确保合同全面反映其目标或者卷入了诉讼。这种类型的法律风险是一种因全运会机构自身的操作风险控制机制不充分,未能对法律问题做出反应而产生的操作性法律风险。第二种是“法律本身导致意外和不利后果的风险”。这种风险可能源于:法律政策的不健全;法律的变化和发展;不明确的法律变得明确;尽管法律是明确的,但存在广泛的认识错误或者被广泛地忽视。这种类型的法律风险可能与第一种类型的法律风险有所重叠,但仍然值得单独考虑。这种类型的法律风险有以下两个方面的特点:第一,有着广泛的影响,因为它对法律的全面实施,而不仅仅是某个金融机构的业务活动产生影响。第二,可能会迅速积聚,例如在法院的判决澄清了某个问题的情况下。从这一意义上讲,法律风险可以被视为一种环境风险。但是,与其他类型的环境风险一样,全运会组织机构和公共当局往往都能够对其采取缓释措施。当然,缓释措施只能减轻法律风险的不利影响,而不能阻止其产生,因为后者是机构无法控制的。

二、第十一届全运会法律风险防范及管理

(一)法律规范在全运会法律风险管理中的作用

全运会风险的管理可以通过法律调节来规范。法律调节,就是通过国家权力机关的立法活动,规定全运会中各方参与者的权利与义务,行为模式与法律责任,依法确立参与各方关系;通过执法和司法,按照法定的程序解决体育赛事中的纠纷,依法撤销体育行政部门的非法或不当行政行为,惩治违法犯罪,维护体育赛事纠纷当事人的合法权益;通过法制宣传教育,增强体育赛事各方当事人的法律意识,建立起依法办事的行为模式和约束机制,从而调适体育赛事中发生的纠纷,为全运会倾力打造“事前预防、事中控制、事后补救”三位一体的体育法律风险管理体系。

(二)风险管理就是一套分析致险因素,评估风险效应,选择风险对策,实施风险方案的机制

根据这样的机制来分析,全运会法律风险管理的策略主要包括:

第一,风险回避法,指当潜在威胁发生的可能性大,不利后果也很严重,但又无其它策略来减轻,主动放弃比赛或改变该比赛的目标与行动方案,从而回避风险的一方法。采取这种方法,必须对风险有充分的认识,对威胁出现可能性和后果的严重性有足够的把握。第二,风险转移法,是指全运会的经营管理者通过购买保、签订法律合同、寻求经济担保等方式将经营风险尽可能移给其他组织和个人的方法。如全运会的组织者还可以和有关责任人签订有关责任合同协议,按照协议区分责任,由他们对自己的过失行为所造成的损失负责,还可以同赛事的参与者签订免除责任协议合同,即受伤害者放弃追究赛事经营管理者的经济和法律方面责任的协议。第三,减轻风险,积极的采用各种方法减少损失发生的机会和降低损失发生时的严重程度。它最适用于能降低风险程度但无法消除、又无法进行转移的风险。第四,风险应急,针对赛事项目中可能出现的,也可以预料风险来源而制订的计划。

三、第十一届全运会法律应急预案

我国成功举办了多次大型体育赛事使我们在管理风险方面积累了宝贵的经验。但从更高的要求看,在风险应急处理的法律制度建设方面还待进一步提高和完善以保证对全运会突发事件的快速、有效处理,将这次全运会风险降低到最小程度。正如有的专家所指出的那样,在我国政府公共危机应对中,在预警机制建设中尚存在一些问题,如:预警信息不公开;预警意识薄弱;危机法规体系不健全;实质的预案缺乏;组织机构不健全;缺乏一个有效的矛盾解决机制①。目前我国现行应急法制体系不完善,其中尚未有制定明确的专门针对全运会的应急法制,也没有出台专门针对全运会的配套应急处置法规。只是作为部分分散的存在于一些相关领域的法律制度之中,并且现有部分法律法规已不能完全适用新形势下的新情况。

(一)完善第十一届全运会风险应急法制体系

以往的应急立法中普遍存在对行政紧急权力监督机制不完善、对公民权利保障和救济机制不健全的缺陷。因此,在目前完善我国全运会突发风险事件应对立法中,应该有意识地纠正我国法制传统上的这种偏向,重视突发事件应急中公民权利的法律保障,把权利保障作为应急立法不可缺少也不能忽视的立法目的,避免把应急法律制定成简单扩大政府权力的“管理法”,避免紧急状态下的法治危机。这是我国民主、法治建设的必然要求②。风险事件应对法治应与常态法治互补互动,我国突发风险事件应对法治的完善应建立在整个法治水平提高的基础上,改进现有突发事件应急法制中的某些具体制度;加强立法,健全和完善第十一届全运会风险应急法制体系,主要包括:

在宪法中应该更明确地规定“风险应对制度”;严格执行《中华人民共和国突发事件应对法》并在全运会中进行检验;在国家配套立法方面,在一些重要的风险应对领域抓紧制定新的法律,填补此类领域法律调整的空白,并抓紧整理、修订一些目前落后于时代发展的法律法规。建立符合我国国情的体育纠纷解决机制。随着体育事业的不断发展和体育利益关系的日益复杂化,体育纠纷的某些专业性和特殊性,决定其在运用常规法律手段解决的同时,还要建立专业化的处理方式。在地方法律法规建设方面,尽快制定出本地区适用的综合性的地方性突发事件应对法规,以及与之相关的配套实施细则、应对预案等;在大型体育赛事应急法制建设方面,应尽快出台全运会风险应急处理法规,例如《第十一届山东全运会运会风险管理规定》。全运会现已出台了《十一运无线电台频率台站管理工作通知》、《十一运广告经营管理规定》,同时,标准保险经纪公司也成为本届全运会唯一指定保险经纪公司,这项举措开创了全运会举办历史上的先河。引入保险经纪服务可及时有效发现和转嫁全运会举办过程中的风险,更好保障公众安全。

为了进一步重视和加强全运会风险管理工作,建立完善的风险管理机制和体系。建议成立“第十一届全运会会风险管理咨询委员会”。委员会由资深风险管理方面的专家组成,为全运会可能面临的风险进行专业和系统的识别和评估,并在此基础上就风险管理提出一个科学和具体的方案。制定“第十一届全运会风险管理行动纲要”明确专门的部门并设立“风险管理经理”岗位、统一负责和组织实施“行动纲要”,管理和协调在奥运会的组织和举办过程中的各种风险管理工作。政府应把危机的前期控制过程纳入政府长远的战略目标和日常管理,使之具有面向未来的预测和防范功能,同时对政府人员进行危机意识教育,提高危机决策人员的素质,加强公共安全法律意识。

(二)提供法律服务和法律援助

法律服务涵盖组织、举办全运会需涉及的中国法下的全部法律事务。包括:为组委会内部工作运行提供法律咨询意见和建议,协助组委研究、理解同组织、举办十一届全运会有关的文件并进行法律风险评价和预测,根据组委的要求对相关法律文件进行审核,协助或代表相关标志的知识产权、协助或代表组委参与谈判、起草、制定、审查和修改法律文件,协助或代表组委解决争议、以及协助组委同有关部门和其他机构进行联络、沟通等。律师协会以各专业委员会的骨干律师为主,挑选懂体育规则、精通法律的律师,成立律师全运法律服务机动小组。律师全运法律服务机动小组成员与律师协会各专业委员会律师广泛参与,构成全运期间突发事件法律问题应急队伍。司法局负责指挥、协调、调动律师全运法律服务机动小组为全运期间的风险提供法律服务。市司法局、市律师协会要与组委、建设指挥部、信访办、公安局、综治办、高院等相关单位积极协调,密切配合,遇有突发事件,司法局可以根据具体情况指派律师全运法律服务机动小组为各政府部门提供法律服务。

注释:

①郭济.政府应急管理实务.北京:中共中央党校出版社.2006(7).103.

②姜明安.我国行政程序立法模式选择.中国法学.1995(6).44.

参考文献:

[1]孙多勇.突发事件与行为决策.北京:社会科学文献出版社.2007.

[2][美]罗森布鲁姆,奥利里著.张梦中等译.公共管理与法律(第二版).广州:中山大学出版社.2007.

[3]公共危机的应对与中国政府的理性选择——中国政府在应对公共危机中的责任问题研究.吉林大学博士学位论文.2007.

[4]赵颖.突发事件应对法治研究.中国政法大学博士学位论文.2006.

[5]魏利婕.浅析体育赛事管理中法律调节的作用.首都体育学院院报.2006(2).