殷召良　张　鹏

摘要本文首先对洁净煤技术做了简单概述,然后从法律的角度分析了国家促进洁净煤技术发展的法律法规和政策,着重在完善相关政策体系方面提出了相关建议,期望相关的法规能够更加健全和有效的促进这项技术的发展。

关键词洁净煤技术 产业化 法律

中图分类号:D922.6文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)09-092-02

一、洁净煤技术概述及在我国的发展

(一)洁净煤技术概述

洁净煤技术(CleanCoalTechnology,简称CCT)一词来源于美国,1980年列入了能源词汇,是80年代初期美国和加拿大关于解决两国边境酸雨问题谈判的特使德鲁·刘易斯(DrewLewis,美国)和威廉姆·戴维斯(williamDavis,加拿大)提出的。它是针对使用煤炭对环境造成污染所提出的技术对策,是最大限度利用煤的能源,同时将造成的污染降到最小限度的技术方案。从概念上说洁净煤技术是指煤炭从开发到利用全过程中,旨在减少污染排放与提高利用效率的加工、燃烧、转化及污染控制等高新技术的总称。它将经济效益、社会效益与环保效益结合为一体,成为能源工业中国际高新技术竞争的一个主要领域。

(二)洁净煤技术在中国的发展

中国多年来围绕提高煤炭开发利用效率,减轻燃煤引发的环境污染,开展了大量的研究开发和推广工作,具有一定的基础。但总体上起点较低,与发达国家相比有明显的差距。随着国家宏观发展战略的转变,作为实现可持续发展和实现两个根本转变的战略措施之一,洁净煤技术得到党、政府和有关部门的高度重视,在中国出现强劲的发展势头。1995年,根据国务院的指示,成立了以国家计委为组长单位,以国家科委和原国家经贸委为副组长单位,由国务院13个有关部、委、局组成的国家洁净煤技术推广规划领导小组。1997年国家计委发文印发经国务院批准的《中国洁净煤技术“九五”计划和2010年发展纲要》,成为促进中国洁净煤技术发展的指导性文件。由于中国煤炭开采和利用的特点决定,中国洁净煤技术领域与国外洁净煤技术领域重点放在燃烧发电技术上有所不同,涵盖从煤炭开采到利用全过程,是煤炭开发和利用中旨在减少污染和提高效率的煤炭加工、燃烧、转化和污染控制等新技术的总称。①

二、我国关于洁净煤技术的法律现状

洁净煤技术是当前世界各国解决环境问题的主导技术之一,也是高技术国际竞争的重要领域之一。我国围绕提高煤炭开发利用效率、减轻对环境污染开展了大量的研究开发和推广工作。随着国家宏观发展战略的转变,中国政府把洁净煤技术作为可持续发展和实现两个根本转变的战略措施之一。我国于1994年成立了煤炭工业洁净煤工程技术研究中心,1995年成立了国家洁净煤技术推广应用领导小组,1997年国务院批准了《中国洁净煤技术九五计划和2010年发展纲要》。该纲要详细论述了发展洁净煤技术的意义、方式以及我国发展洁净煤技术需要解决的关键问题,对洁净煤技术的发展起了很大的推动作用。

洁净煤技术涉及多行业、多领域、多学科,是一项庞大的系统工程,因此也涉及到了从煤炭开采到环境保护等多项法规和政策。《中华人民共和国煤炭法》第三十五条规定“国家提倡和支持煤矿企业和其他企业发展煤电联产、炼焦、煤化工、煤建材等,进行煤炭的深加工和精加工。国家鼓励煤矿企业发展煤炭洗选加工,综合开发煤层气、煤矸石、煤泥、石煤和泥炭”,第三十六条明确规定“国家发展和推广洁净煤技术”;2007年10月28日发布的《中华人民共和国节约能源法》第三十一条“国家鼓励工业企业采用高效、节能的电动机、锅炉、窑炉、风机、泵类等设备,采用热电联产、余热余压利用、洁净煤以及先进的用能监测和控制等技术”;《中华人民共和国大气污染防治法》第二十六条“国家采取有利于煤炭清洁利用的经济、技术政策和措施,鼓励和支持使用低硫份、低灰份的优质煤炭,鼓励和支持洁净煤技术的开发和推广”。此外,《中国节能技术政策大纲》,《当前国家优先发展的高技术产业化重点领域指南(目录)》明确提出国家要发展和推广洁净煤技术,并对各项洁净煤技术的采用、工程建设、经营等作出详细规定。《中国二十一世纪议程》把洁净煤技术作为实施中国可持续发展战略的重要措施中的重要组成部分1999年中央,国务院召开的全国技术创新大会上,明确加快清洁能源,清洁生产相关技术及其产业化的发展,洁净煤也是重要的组成部分。2001年7月25日,国家计委印发了《国家计委关于对洁净煤技术发电发电示范工程项目实行优惠政策的通知》,国家计委决定对国家电力公司启动的洁净煤发电发电示范工程实行优惠政策。

三、关于洁净煤技术在法律法规中的问题

(一)国家相关立法的目的有偏差

从各国环境法立法目的的表述中可以看出,不管其运用多少条款或者应用何种方式进行规定,从根本上讲,可以归结为对于环境保护与经济发展关系的不同认识,即是以保护环境或者保护人体健康为唯一目的,还是以环境保护和经济协调发展为目的。这就是学者所谓的一元论与二元论学说。我国目前采用的是二元论。《中华人民共和国环境保护法》第一条规定“为保护和改善生活环境与生态环境,防治污染和其他公害,保障人体健康,促进社会主义现代化的建设,制定本法。”二元论是人类对经济发展的矛盾心态在环境法中的表现。经济发展的同时带来了生态危机,最为明智的选择,莫过于将经济发展与环境保护结合起来。这种鱼与熊掌兼得的愿望,得到了普遍的认可。可是,当我们进一步追问它的实际效果时则不能不感到沮丧。②在促进洁净煤发展中的法律法规中我们不难发现这种矛盾的存在,特别是一些地方政府制定的规章和政策,都表达了对经济发展的追求。我国环境执法人员一旦遇到环境利益与经济利益相矛盾的情况,一般都会选择经济发展优先,这种选择无疑符合我国环境立法的要求。我国相关的环境资源立法的二元性,对于洁净煤技术的发展甚至整个环境保护事业产生了一定程度的负面影响,这种情况必须得到改变。

(二)法律法规的具体可实施性不强

不少法律法规存在着原则性规定比较多,具体性条款比较少,量化指标和日期指标更少的特点。有些法律法规严格地讲只属于框架性、指导性的法律文件,条款细化不够。缺乏具体规定的法律法规条款,为解释和实施工作留下了自由裁量的空间,以至于产生诸多问题,导致法律法规的实际效力远未达到立法预期。以现有的法律法规为例,涉及行政机关责任的条款,一般只是提某级“人民政府”或“有关部门”,这就容易造成行政机关之间相互推委扯皮的官僚主义现象,甚至最后责任悬空。

在我国,政府部门是能源战略、能源政策的制订者,能源产业发展的指挥者,也是节能增效措施的倡导者。但是我国出台的各种能源方面的法律法规,几乎没有针对老百姓的具体激励条款。法律法规与亿万人民的切身利益之间似乎总存在一定的距离。如果说在过去计划经济时期这样做还无可厚非,那么今天在建设社会主义市场经济的时代,这个缺陷就已经成为建立有效法制的一个障碍。在倡导全民树立节能意识,努力建设节约型社会的过程中,如何利用市场机制和经济激励措施来贯彻落实国家的法规,这是摆在中国立法机构面前的重要课题。在我国环境法经济激励机制的进一步完善中,首先应注重强调转变传统的直接行政管制的思维,使经济手段符合市场经济规律、利益驱动原则和供求关系原理来调节环境经济活动,是设计真正发挥市场机制作用的经济手段的先决条件,市场经济下的法律法规只有与市场经济规律相符合才能发挥最大的作用。

四、对政策支持体系完善的建议

洁净煤技术具有社会公益性的特征,其产业化发展或形成现实市场均需要政府提供有效的政策支持。这种政策可分为两个方面,针对使用者的政策决定市场的有效需求,针对生产者的政策决定向市场提供先进的装备和优良的产品。

(一)环境政策

1.排污费提高到有效费额水平。有效的排污罚款额应接近污染控制的边际成本,企业如采取交纳排污费,而不进行治理,必定蒙受"经济多付出"的损失,从而使企业自觉地应用新技术和新产品。应发挥环境法规的强制作用,严格执法是目前需要解决的重点问题。

2.建立与经济政策协调一致的环境政策。环境政策和发展政策脱节、缺乏一致的政策体系是当今我国环境问题解决不力的重要症结之一。 目前环境部门的目标很难在经济部门的增长指标、投资方向、技术选择上得以体现,也就是说,环保目标在中国往往缺乏具体的发展政策支持。一方面环保部门在为环保目标努力,而另一方面,经济部门却继续采用与此相悖的发展方式。这种一边保护一边污染的情形相当普遍。环保部门和经济部门这种不一致、不协调甚至冲突也是洁净煤技术难以实现产业化的直接原因。因此,环境政策和经济政策的制定应当保持协调一致。

3.制定合理的环境标准。国家在一定时期制定的环境标准,应当是适应该经济发展阶段的经济实力和技术能力,并且有利于鼓励技术进步的。环境标准的设计应考虑环境治理成本的最小化原则。如美国对电厂大气污染物SO2的排放标准规定是分类的,规定使用低硫煤的电厂,烟气中SO2脱硫率控制在70%即可达标。这样,就为使用低费用的干法脱硫技术开了绿灯。同时,也鼓励了企业使用低硫煤。这就是合理的环境标准所构成的激励机制在起着促进技术进步和节约治理成本的正面作用。③

(二)价格经济体系

价格经济体系是保障企业在现有经济实力条件下,能够体现采用洁净煤技术所得效益的社会性和公益性,而不是由企业承担所有的成本。对燃用高硫煤的电厂采用脱硫技术应给予电价调整的政策,以使成本社会化。 征收煤炭消费税,促进用户燃烧可提高效率的优质煤和采用节能技术,如在工业锅炉中燃用型煤或动力精煤,使用先进高效的燃煤锅炉等。

(三)投资及税收政策体系

针对洁净煤产业的发展具有跨行业,跨部门,投资大,周期长,尚有投资风险的特点,政府应充分运用投融资政策手段对该产业的发展予以扶植和引导。现阶段应对洁净煤技术装备,尤其对关键设备技术和重点项目应给予适度的倾斜政策。通过财政补贴,低息贷款,折旧优惠等措施,强化对社会投资的示范引导作用,进而推动传统产业的改造和新产业的生成。同时要加强国际交流与合作,鼓励外商以各种形式参与投资,并在技术,设备进口等方面给予优惠。

发展洁净煤技术还要加快资本市场建设的步伐,进一步理顺投融资渠道,建立多元化的资金市场体系和风险投资机制。这既是我国经济结构调整和市场经济发展与深化的要求,也是推动洁净煤技术产业化发展需要求。 发展洁净煤技术有良好生态效益和社会效益,从长远来看其经济效益也会逐渐显现。但就目前来说,高耗煤企业会因此增加运行成本,降低企业的经济效益。为此,应有合理的价格调节政策,以实现洁净煤技术成本的社会化,鼓励企业发展应用先进技术。

关于税收政策,可以考虑在生产及消费两个环节调节征收。在生产环节,可以考虑向煤炭生产企业以含硫量征收环境税,限制高硫煤进入市场;在消费环节,则用征收煤炭消费税的办法,促进用户使用可提高效率的优质煤和节能技术。 对于企业新上洁净煤技术项目(或采取洁净煤技术的建设项目)的应在投资调节税,土地使用税等方面给予优惠。同时应参照环保,资源综合利用,节能技术等产业的政策优惠,给予所得税,经营税,甚至增殖税等方面的优惠,从源头上降低洁净煤技术产业及用户市场的成本。

五、结语

发展洁净煤技术是我国现在和将来解决能源与环境问题的必然选择,它需要经历长期的发展历程。在其发展历程中,法律问题的合理解决将对洁净煤技术本身的发展产生巨大的推动作用,同时也能为其他环境问题的解决提供很好的借鉴意义,并且能够促进环境法本身的发展。洁净煤技术作为一项庞大的系统工程,应充分发挥政府在调动社会资源,组织协调,宏观管理及服务方面的功能,通过运用政府的组织资源、法律资源、市场资源和人才资源,使计划、财税、经贸、科技、国土资源与环保各部门通力合作,形成集中,统一的强有力的领导,促进洁净煤技术产业化的进程,从而使这项技术在我国得到快速有效的发展。

注释:

①俞珠峰.洁净煤技术发展及应用.化学工业出版社.2004年版.

②吕忠梅.环境资源法学.科学出版社.2004年版.

③中国电力部门应用洁净煤技术、保护环境的政策支持.中国环境法网.