吴旭日

摘要近年,随着国有土地资源的日益紧张,国有土地的“价格”是越来越高,因此,一些开发区管委会就以其与企业之间签订的合同无效为由,收回当初合同约定出让的未办证土地,并由政府与其他企业另行签订土地使用权出让合同。可以说,按照目前的司法解释,政府部门完全是有理有据的。但是,如果县、市一级的国土资源部门已将部分土地使用权权属登记在企业名下,而尚有部分未登记,那么开发区管委会能否对未办证的土地使用权要求收回呢?本文对此试作简要的分析。

关键词开发区管委会 出让土地使用权 追认 合同效力

中图分类号:D920.5文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)09-081-02

开发区管委会与企业签订土地出让合同,在前几年的招商引资热潮中是非常普遍的现象。针对各地开发区管委会违规出让土地,国务院办公厅于2003年7月30日发布了《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》,要求对各类开发区随意圈占土地和违法出让、转让土地等行为进行全面清理和整顿。但该通知并未明确和细化开发区管委会出让土地的效力问题。为统一司法裁判,最高人民法院在2005年6月18日公布的《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》(以下简称《解释》)中对该问题予以了明确,即开发区管委会不具有签订土地使用权出让合同的主体资格。

本文笔者在律师实务中,就碰到因开发区管委会出让土地引起土地权属争议的一个案例。本文就以该个案来分析特定情况下,如何理解政府部门在开发区管委会转让土地使用权过程中的追认行为,以求起到抛砖引玉之效。

一、背景案例

2003年8月,A公司与某开发区管委会签订了土地使用权出让合同,A公司受让位于某开发区的土地使用权共计100余亩。合同签订后,A公司支付了约定的土地出让金。根据合同约定,某开发区管委会应当在A公司付清土地出让金后的一个月内,协助A公司办理土地使用权证书。但直到2008年A公司才拿到其中50亩土地的使用权证书。后某开发区管委会告知A公司,政府已与另一家企业签订了土地使用权出让合同,即将未办证之土地使用权出让给另一家企业。在此情形之下,A公司法人遂到笔者律师事务所进行法律咨询,以寻求法律救济途径。

二、开发区管委会出让土地行为的效力性分析

第一,对开发区管委会作为出让主体订立的土地使用权出让合同的效力认定问题存有不同观点。

第一种观点认为,依据现行法律规定,土地使用权出让合同的出让方是特定的,必须是市、县人民政府土地管理部门,其他任何部门、单位以出让人身份订立的土地使用权出让合同一律无效。但在起诉前经市、县人民政府批准,由市、县土地管理部门与受让人重新订立土地使用权出让合同的,才可认定合同有效。

第二种观点认为,对此类合同效力可放宽认定,但应限制在解释实施以前订立的合同,区分情况分别处理。

第三种观点认为,根据法律规定,市、县人民政府土地管理部门是依法有权经办国有土地所有权出让行为的唯一主体。从出让土地使用权的行为目的看,其实质是为创设一种对土地的用益物权,因此,国有土地使用权的出让属于对国有土地所有权的法律处分行为,开发区管委会出让国有土地属于无权处分行为,依据《合同法》第五十一条规定,应按照效力待定合同处理,而不是无效合同,在经过市、县人民政府土地管理部门追认后,可以认定合同有效。

最高人民法院在出台《解释》前采纳了全国人大法工委、国务院法制办的意见,结合无权处分的观点,通过对《解释》适用范围上的限定,来区别认定合同的效力。于此相应,对合同效力的认定处理上,按照《解释》实施时间前后的不同而采取了不同的处理原则,即在本解释实施后,对开发区管委会作为出让方的订立的土地使用权出让合同,应严格依法处理,一律认定无效。对在本《解释》实施前开发区管委会订立的土地使用权出让合同,可以按照无权处分的原则予以认定处理,以此为补救手段,有条件的认定合同有效。

第二,笔者认为《解释》的颁布对其出台后开发区管委会作为出让主体的效力作出了明确规定,但对出台前的规定还存在一定的缺陷。在《解释》第二条第1款第2条第2款中并未明确追认手段,导致对《解释》实施前签订的土地使用权出让合同的效力如何认定产生了争议,也给司法实践带来了障碍。为此,笔者结合特定的案例对“追认手段”进行分析,论述特定情形下开发区管委会出让土地使用权行为的法律效力。

1.在背景案例中,A公司与某开发区管委会是在2003年签订的土地使用权出让合同,A公司按合同约定支付了全部的土地使用权转让价款,但某开发区管委会一直未协助办理相关权证,对此A公司多次催问办证事宜,直到2008年A公司才拿到其中50亩土地的使用权证书。后某开发区管委却与另一家企业签订了土地使用权出让合同,将尚未办证之土地使用权出让给了另一家企业。A公司股东知悉此事后,难以接受政府的“一地二卖”行为,故欲寻求法律途径维护自身合法权益。

那么,国土资源局在开发区管委会另行订合同之前将部分土地使用权登记在A公司名下的行为,能否理解为对某开发区管委会与A公司之间土地出让合同的追认呢?办证行为时对该合同的全部追认还是部分追认呢?

2.笔者认为,国土资源局根据双方之间的合同和A公司支付价款的凭据,以及根据办证指标为A公司办理部分土地使用权登记的行政行为,应当理解为是对整份合同效力的追认。笔者的理由如下:

(1)笔者认为国土资源局的办证行为是对A公司合法享有土地使用权的登记确认,其依法进行登记的前提是双方之间的合同和A公司的付款行为。也就是说,办理部分土地使用权证书的法律意义是,国土资源局代表政府对某开发区管委会在2003年向A公司出让土地使用权行为的一种认可,是对双方之间签订的土地使用权出让合同追认。

(2)对此可能有人会提出疑问,国土资源局仅仅办了部分土地使用权证书,就算是一种追认行为,也只能说仅仅是对办证部分土地的出让行为就行追认。笔者对此看法不敢苟同,这种观点是严重违背逻辑,也是与法律规定相矛盾的。笔者认为,即使是对部分土地使用权权属进行登记,也应理解为是对整个土地出让合同效力的认可。也就是说,在已经办理部分权证的情况下,实际上是对整个合同的认可。这样理解也是符合逻辑推理的:其一,国土资源局办证的依据就是双方之间的合同,如果国土资源局不认可合同的有效性,则肯定不会作出将部分权证办到A公司名下的行为。而事实上合同项下50亩土地使用权已被登记在A公司名下,可见国土资源局是认可双方之间合同法律效力的。其二,出让合同的标的为土地使用权,合同约定的土地使用权面积为100余亩,但合同标的是一个整体,双方之间的权利义务也应围绕该合同标的来享有和履行,即A公司负有支付全部土地转让价款的义务(则某开发区管委会有权收取该价款),A公司有权行使合同约定的全部土地使用权(则某开发区管委会有义务协助A公司办理相应的权证)。其三,不能理解将50亩土地使用权登记在A公司名下,就只是对合同约定中50亩面积土地使用权转让行为合法性的追认,对其他未办证范围的土地出让就是不认可。因为,客观上由于办证指标的限制,导致出现部分先办、部分未办这样一个人为划割的情形。既然办了证,从国土资源局办证的本意来说(实际情况是之所以仅办理了部分土地权证是因为土地办证指标有限,而非不同意办证),国土资源局对某开发区管委会和A公司这样一个土地使用权的交易行为是认可的。

综上,对于国土资源局的办证行为应理解为对整个出让行为的追认,整体追认的理解是完全符合逻辑思维的。因为对一个行为的确认与否只有是或否的判断,而不可能对一个行为的是非判断问题予以量化,如果按照这样的逻辑,其结论就是某一特定行为既是有效地又是无效的,这显然是自相矛盾的,这样的结论当然是错误的(举个例子来说,某甲认为某乙无故打他左脸是对的,打他右脸是不对的,这与打人是不对的公理是矛盾的)。因此,笔者认为背景案例中,A公司应合法享有合同项下全部的土地使用权,政府土地管理部门将未办证的土地再次出让是违法行为,侵害了A公司的合法利益。

三、笔者建议

为使本文背景案例中的司法实践困境得到解决,笔者认为当下应在司法裁判和立法规定中尽快做到统一,为此,笔者浅谈以下两点拙见。

第一,在司法实践中,对在追认手段无明文规定的情况下出现的纠纷,司法部门应充分考虑客观历史条件下形成的土地出让行为的特殊性,以不轻易确认合同无效为司法裁判精神。尽量尊重当事人双方的意思表示,不轻易确认合同无效,按照法不溯及既往的原则,即只要不存在《合同法》第五十二条规定的无效情形,就应认定合同有效。从而,促进合同加速履行和社会资源的有效利用。

采取上述司法精神,也是符合《合同法》立法精神和社会经济发展需要的。这样,既可以客观高效地解决历史遗留问题,稳定土地交易市场的秩序,又可以做到维护投资企业的利益,以及避免影响外商投资的积极性和损害政府的诚信。同时还有利于经济的平稳发展、社会执行的稳定,有利于我国的法治建设和社会主义和谐社会的构建。

第二,立法建议。建议通过司法解释对追认手段予以明确,或者通过部门规章的形式对相关问题作出专门规定。

1.对于前者,笔者认为主要是要明确哪些形式的法律行为属于政府部门的追认,如作出“只有政府土地管理部门的书面发文确认,才视为追认”,或者作出“办理产证的行政行为也是可视为追认手段”的规定。

2.对于后者,其实在2008年11月20日国土资源部已就相关问题通过互联网广泛征求意见(国土资源部关于“就确定土地所有权使用权规定征求意见”的意见,以下简称《征求意见》)。笔者注意到该《征求意见》第四条第一项规定“当事人之间依法达成的协议可以作为确定土地所有权和使用权的依据”,笔者认为此规定中“当事人”的范围应该予以明确,在第一时间也向征求意见的部门回复了建议。

考虑到目前存在大量由开发区管委会与企业之间签订的协议,而根据相关法律规定和最高人民法院的司法解释,开发区管委会是不具备签订国有土地使用权出让合同主体资格的。若在最后的出台规定中还是不明确当事人的范围或定义,那么就会形成只要有协议就可以作为确定土地使用权出让的依据,但开发区管委会又是不能作为合法出让主体的,这样就会出现立法冲突和矛盾。为统一司法裁判和避免出现立法冲突,笔者建议应明确规定为“法律规定的具有合法出让土地使用权主体资格和依法可以受让土地使用权的当事人之间签订的协议,可以作为确定土地使用权转让和受让的依据”。

参考文献:

[1]沈德咏主编.最高人民法院民商事司法解释及审批适用指导.中国法制出版社.2006.

[2]唐晓嘉,涂德辉.逻辑学导论.西南师范大学出版社.2004.

[3]王利明.合同法研究.中国人民大学出版社.2002.

[4]史尚宽.民法总论.中国政法大学出版社.2000.

[5]国土资源部就确定土地所有权使用权规定征求意见.http://www.gov.cn/gzdt/ 2008- 11/21/content_1156033.htm.