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云南兰坪县矿电资源开发环境法律问题研究

2009-11-02

法制与社会 2009年27期
关键词:兰坪县矿产资源管理体系

杨 笛

摘要对环境保护不力和资源的非可持续利用显然是云南省兰坪地区乃至中国农村贫困落后的根本因素,有效的保护地方管理体系能够帮助缓解贫困,直接和间接地促进当地的发展。本文以兰坪县矿产水电资源开发环境问题为出发点,分析讨论如何运用环境法律原则与经济手段保护贫困地区资源与环境,解决法律制度不健全、管理机制不完善等问题,找到经济发展与环境法律制度之间的平衡点。

关键词兰坪县 水电资源 矿产资源 管理体系

中图分类号:D922.6文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)09-077-03

云南省兰坪白族普米族自治县位于滇西北高原,地处金沙江、澜沧江、怒江流域的中心地带,地理和交通呈星型向“三江并流”国家级风景名胜区的周边各县辐射。幅员4325平方公里,人口20万人。居住有白族、普米族、怒族等14个少数民族。拥有得天独厚的矿产资源和水能资源,目前矿产资源承载量达1100万个金属吨,铅锌储量位居全国之首;蕴藏水能承载量达248万千瓦,有巨大的开发价值。2007年统计地区生产总产值29.3亿元,①农村居民人均可支配净收入1556元,失业率4.5%,是集边疆、山区、民族、贫困为一体的少数民族自治县。在过去几十年里,兰坪县经济尽管总量有大幅增加,但经济自主增长能力较弱,依然未摆脱高投资、高能耗、低效益、低附加值的重复建设上。牺牲生态环境换取经济回报的情况特别突出,全县矿产资源与水能资源利用率低,河流污染严重,经济发展与生态环境保护之间矛盾还未有效解决。笔者认为,这些问题将严重制约了兰坪县的经济社会发展,必须切实改变现状,高效利用资源、减少环境污染,实现资源利用的良性循环。

一、兰坪县矿电资源开发对生态环境的影响

(一)对自然、文化景观的影响和破坏

兰坪县作为“三江并流”地区世界自然文化遗产重要组成部分,拥有“三江并流”世界自然遗产8个片区。水利工程建设工程的占用土地和开挖,造成对自然保护区内森林、植被和其他生物资源的砍伐和毁坏,减少陆生动植物的生存环境和栖息地,导致陆生动植物个体数量的减少,危及重要物种和生态系统的生存和存在。澜沧江干流的小湾电站,由于修建大坝和相关的道路建设,对河流两岸进行了大面积的工程开挖,导致原生态环境发生巨大变化,建设工程附近的动植物失去它们赖以生存的环境。

(二)对地质结构的影响

矿产资源的开发利用不采取相应措施,对地质结构造成了不可逆转的破坏。兰坪县每年从地表和地表深处开采区大数额的矿石和围岩,改变和破坏了地球表面和岩石圈的自然平衡,使地质环境不断改变和恶化。局部区域的地应力的不平衡可能引发地面沉降、滑坡、水土流失、地表及地下水流向改变等地质灾害。兰坪县沿澜沧江四乡镇因处于澜沧江干热河谷区,沿江一线生态脆弱、水土流失严重,泥石流、滑坡、洪灾等自然灾害频繁发生。

(三)影响生态平衡

兰坪县电站建设所引起的河流水文情势变化,使河流中原有鱼类和水生生物区系发生改变,使原有鱼类的种类和其他水生生物将会因大坝的修建改变其生活路线和生活周期,导致水生物种类和数量发生较大变化。大型水库的形成将会截断一些陆生动物的正常迁移路线最终使生物多样性受到威胁,给植被恢复和土地复垦工作增加难度,造成项目区生态环境恶化。水电开发使河流的湖泊化已经成为一种对“三江并流”自然保护区景观的最大威胁。

二、兰坪县矿电资源开发与环境保护面临的主要问题

(一)经济发展的短期效益与生态环境保护相冲突

兰坪县作为经济后发展的地区,经济总量小,工业化进程还处于初级阶段,加之粗放型的经营模式,还没有进入“环境与发展综合决策支持系统”。当部门利益和地区经济发展的短期利益与生态环境保护相冲突时,人们便以牺牲生态环境为代价换取局部的经济利益。兰坪县有着丰富的矿产、水能、生物和旅游资源,是全国少有的资源富集县。但是由于没有处理好短期经济效益与生态环境保护之间的关系,兰坪县经济尽管总量有大幅增加,但经济自主增长能力较弱,依然未摆脱高投资、高能耗、低质量、低效益、低附加值的重复建设上。

(二)法律制度不健全、管理机制不完善

国内学者的观点认为自然保护地立法目的应当在于通过建立和完善自然保护区管理制度和措施,协调处理好自然保护区开发和利用的关系问题。而现行的法律法规立法缺乏统一的协调和考虑的原则。在区域保护地方面,我国制定了《风景名胜区管理暂行条例》对风景名胜区的建设和管理作了规范,《森林法》《自然保护区法》《生态功能区划管理办法》等法律法规也有部分条款涉及到自然保护地的建设和管理。我国有关自然保护地的法制框架已经基本形成,但是我国还没有一部有关自然保护地的综合性法律,现有有关贫困地区保护地建设的基本规定比较零散、不全面、适用性不强。现行法规的效力位阶比较低,在法律的权威上受到一定的限制。《兰坪白族普米族自治县自治条例》存在较大的局限性,缺乏有针对性的规定和制度,对自然保护地的统一、科学管理产生了较大的影响。完善兰坪县环境保护与经济开发相矛盾的典型区域的环境保护法律空缺,能够填补全国生态保护方面的法律空白,如:《生态保护法》《自然保护区法》《生态功能区划管理办法》。

三、解决兰坪县矿电资源开发与生态环境保护之间矛盾的理论依据

(一)环境效益理论

效益理论指的是在资源开发利用过程中要注重经济效益、环境效益、社会效益的统一。资源开发要讲究一定的经济效益,但片面追求经济效益必然损害环境资源。环境经济效益是指某项活动所产生的经济效益和环境效益的综合。简单的说,环境经济效益=环境效益+经济效益。矿产资源利用、水电开发的活动,不能单纯追求经济效益,而应追求环境效益的最大化。②兰坪县矿电资源综合开发利用要与环境保护治理并重,必须坚持走新型工业化发展道路。切实解决好开发矿产资源又可能造成的泥石流、城市热岛效应和土地复垦问题,通过植树造林、绿化环境等生物治理;水电资源开发要立足资源节约型发展模式,科学合理地开发和保护好土地资源,保护生物多样性,对水、森林、草原等重要资源实行强制性保护和保护性开发,确保资源的永续利用。

(二)环境法的基本原则

环境法的基本原则是以保护环境、实现可持续发展目标,以环境保护和法的基本理念为基础所形成的贯彻于环境立法和执法的基础性和根本性准则,它反映了环境法的本质和技术原理,以及国家环境保护的基本政策。资源的开发利用要遵循环境法的基本原则,使之贯穿于整个资源开发、利用、保护过程中。其内容主要有环境保护同经济、社会持续发展相协调原则,预防为主、防治结合,综合治理原则,全面规划、合理利用自然资源原则,污染者负担原则,国家干预原则。其中,环境保护同经济、社会持续发展相协调原则是当代环境立法的首要基本原则,反映了当代环境法的实质和体现了当代环境法的价值取向。同时强调在环境的承载力内发展经济为出发点,要求使用自然资源时,应将废物量减到最小限度;要求维护生态系统的完整性;要求当环境退化为不可避免时,必须将其退化减至最低限度,最大限度地利用环境改善与社会经济发展之间的互补性。③

四、兰坪县自然保护地资源开发与环境保护统一的对策

(一)建立和完善生态环境保护与恢复的法律和规划体系

2008年4月新修订的《节约能源法》提出了限制能耗高污染重的机组发电等很多具体可操作的节能措施,明确国家实行财政、税收、价格、信贷和政府采购等政策促进企业节能和产业升级。兰坪县矿电资源开发应遵循以下基本制度:调查评价项目的规划审查制度,探矿权采矿权设置和出让的规划制度,矿山生态环境恢复治理和土地复垦项目的规划审查制度,对部分矿产年度开采总量的控制制度,公告和监督检查制度等。不符合规划的矿产资源调查评价项目和矿产资源保护项目,不予立项审查,不符合规划要求的探矿权采矿权的设置、申请等不予批准发证,对不符合规划的矿山生态环境恢复治理与土地复垦项目,不予批准立项。实施过程中,强调以下一些制度的完善。④

1.“三同时”制度与环境成本核算制度的完善

建立环境成本核算制度,在此基础上改革环境税费制度,使排污费高于污染治理成本,从而真正实现污染者付费的原则;把"三同时"制度和污染集中处理或污染物的委托处理制度结合起来,使污染集中处理或污染物委托处理情况成为"三同时"制度的实施例外;明确限期治理制度的适用条件和期限,坚持达标排放合法;改革环境评价制度,设立进行环境影响评价的资格证书与执业管理制度,并使生产企业的环境影响评价制度与区域开发的环境影响评价制度及污染集中处理或委托处理企业的环境影响评价结合起来。

2.环境税费制度的选择

根据污染者承担的环境法律基本原则,矿山企业交纳环境税费是合理且有效防治污染与破坏的手段。针对矿产开发中的排污行为进行收费可以促进开发者加强环境管理,节约并综合开发利用矿产资源,治理污染,改善周边环境。相比而言针对开发产量的税收制度更加具有可操作性。笔者认为环境税制度更加适合于兰坪县矿产资源领域。

3.严格执行环境影响评价与审批制度

承担涉及自然保护区的开发建设项目环境影响评价的单位必须具备自然保护专业方面的技术力量。项目的环境影响报告书中要设专章或专题报告,对因项目所造成的自然保护区结构与功能、保护对象的影响与保护价值的弯化作出预测,提出保护与恢复治理方案,组织有关方面的专家进行专题论证。对于兰坪县的水电资源开发,要综合勘查、综合评价、综合利用,对所涉及的自然保护区现状作出评价。依靠科技进步和科学管理,提高采选综合回收率。

(二)实施环境经济手段

从经济学的角度看,开发生态资源具有外部性的特征。要想矫正在资源开发利用过程中的负外部性,就必须将环境作为公共品。⑤最有效的方法是直接管制——环境负外部性的内部化(颁发污染排放标准)。污染排放标准,也叫环境标准,是政府通过调查研究,确定社会所能承受的各种环境污染程度,规定各行各业所允许的排污量,凡排污量超过规定的限度,则给予经济的或法律上的惩罚。其根本目的是为了使污染企业排放的污染物数量控制在政府确定的最优污染程度。以矿产资源开发企业为例,某矿区排放大量的废水,要以排污标准为限,排污标准的设定往往是基于一定的健康指标。超过标准排污者将受到惩罚。

图1横坐标Q表示某矿区企业的经济活动水平,W表示某矿区企业在矿产资源开发中污染物的排放量。纵坐标表示污染造成的边际成本或降低污染给社会带来的边际收益。MEC代表边际外部成本。MNPB代表边际私人净效益。政府管制机构必须根据最优污染程度来确定最优污染标准。MNPB的边际收益曲线与MEC边际外部成本曲线的交点E是最优污染点。E点之右,污染程度较严重,污染所造成的边际社会成本大于边际收益,只要降低污染就有利。因此,排污者只要超过了排污标准,政府将处以高额罚款。污染者的经济活动就尽量不超过这一点,达到最优改进,也就是经济学中的帕累托改进。兰坪县矿电资源开发,要实行高耗能企业直接同发电企业签订合同,确定排污标准,鼓励电力企业和高耗能企业通过互相参股、直供、租赁等方式,减少污染,最终实现资源开发经济外部性的内部化。⑥

(三)政府部门依法加强监管和系统规划,建立有序、高效、环保的矿业开发新秩序⑦

1.加强政府引导,调控电力市场

地方政府督促职能部门做好电力市场的监督和管理工作,按照国家电力体制改革方案,建立规范的电力市场机制,深化电价改革,建立健全合理的项目申报制度与电价形成机制。积极配合做好大电前期工作,营造良好的开发环境。目前黄登岩、大华电站已列入华能集团开发日程,配套建设项目220千伏输电线路和超高压变电站全面启动,各级各部门要积极主动配合华能集团搞好项目前期准备工作。简化项目审批手续,为水电开发提供优质服务。

2.加强执法监督、明确各部门职责、加强配合

在地方管理机构的设置中,环境保护的综合部门与行业部门均按照各级地方人民政府与上级主管部门双重领导的模式建立,环境管理的综合部门无法脱离地方保护的干扰真正实施国家统一的管理方针政策。应该在遵守现有法律规定的前提下,按照效率、协调、民主决策等原则合理设置各部门的职(下转第91页)(上接第78页)权范围,加强环境保护综合管理机构与矿产资源管理机构之间的协调与配合,消除部门立法的不良影响,确立各部门间的正常关系,以保证管理目标的实现。

3.加强矿山环境调查、监测以及灾害防治

环境法基本原则要求在解决环境问题过程中必须以预防为主、防治结合、综合治理。这些原则具体到矿产资源开发利用的环境保护中,首先要求政府部门要组织开展矿山生态环境调查评价。为综合治理提供现实依据。其次,矿山企业必须加强在矿山开发过程中可能诱发灾害的调查、监测及预报预警,及时采取有效防治措施,并向当地政府主管部门提交监测报告。另外,必须建立信息网络,做好防灾减灾预案,最大限度地避免突发性灾害发生。

4.整顿和规范矿电资源开发秩序

2007年兰坪县在整顿和规范矿产资源开发秩序工作中,查封了石登乡“三山”共90个非法矿洞,河西乡和营盘镇共炸封69个非法矿洞。通过整顿和规范矿电资源开发秩序工作,切实解决了当前矿产资源勘查、开发、流通及资源优化配置中存在的突出问题,为推动地方矿业经济的可持续发展创造了良好的环境。在今后矿业权出让方面还要做到以下几个方面:一是规范矿业权市场的管理者的管理和监督职能;二是规范矿业权市场主体的劳资及其权利义务;三是规范矿业权市场运作规则、程序及条件;四是规范矿业权市场的中介活动,包括建立矿业权评估制度、矿业权经纪制度、矿业权咨询制度和矿业权代理制度等。

5.建立多元的矿电资源环境保护投资机制⑧

经过多年的盲目开采,兰坪县矿电资源环境存在许多顽固性问题,将这些问题的严重后果以及治理责任完全让企业承担也是不公平的。政府部门需要建立多元的矿山环境保护投资机制。对废弃矿山和老矿山,国家在示范项目的基础上,加大生态环境恢复治理的力度,并鼓励社会资金投入。对于新建立的矿山则由企业单独承担治理费用。总之,矿产和水电资源的开发与利用涉及环境问题广泛而复杂,坚持实施矿产资源“在保护中开发,在开发中保护”的原则,提高全民的资源意识和环境意识,将环境保护贯穿于矿产资源开发利用全过程。

未来五年,兰坪仍将处于继续深化改革、夯实基础、改善条件、发挥优势、加快发展的历史阶段。国家继续进一步加大了对少数民族地区的扶持力度,云南省内实施的“云电外送”战略,更为兰坪依托资源优势,发展壮大矿电支柱产业,加快推进新型工业化进程提供了难得的契机。面对这样的机遇,应把资源开发对环境的负效应降到最低,尽快调整目前兰坪县的资源型产业结构,积极探索建立在可持续发展基础上的产业结构,按照科学发展观的要求转变经济增长方式,加快能源、冶金等基础性产业的发展。鼓励发展资源节约型和环境友好型工业项目,坚持以“预防为主”的原则依法治矿,早日实现“中国绿色锌都”的宏伟目标。

注释:

①李树立.兰坪白族普米族自治县国民经济和社会发展第十一个五年发展规划纲要.兰坪白族普米族自治县人民政府.2007年.

②鲁传一.资源与环境经济学.北京:清华大学出版社.2004年版.

③汪劲.中国环境法原理.北京:北京大学出版社.2000年版.

④蔡守秋.环境行政执法和环境行政诉讼.武汉:武汉大学出版社.1992年版.

⑤李克国,魏国印,张宝安.环境经济学.北京:中国环境科学出版社.2003年版.

⑥莱斯特·R·布朗.生态经济.北京:东方出版社.2002年版.

⑦国家经贸委资源节约与综合利用司.环保产业发展“十五”规划.2001(10).

⑧王娅.环境保护需要观念创新和机制创新.中国环境报.2002-06-15.

参考文献:

[1]刘鸿亮.环境费用效益分析方法及实例.北京:中国环境科学出版社.1998年版.

[2][美]梅纳德·M·哈弗斯密特等著.过孝民等译.环境、自然系统和发展.北京:轻工出版社.1988年版.

[3]张坤民.可持续发展论.北京:中国环境科学出版社.1987年版.

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