付继博

摘要批捕权和审查起诉权是刑事检察的两项重要职权,而在捕诉分设的制度框架下,批捕和审查起诉在司法实践中出现了冲突和矛盾。本文指出如何协调两者关系成为刑事检察的重要课题,从司法实践出发,针对实践中出现的种种问题,讨论回归捕诉合一有一定的必要性。

关键词批捕权 公诉权 捕诉分设 捕诉合一

中图分类号:D926.3文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)09-037-02

批捕权和审查起诉权是刑事检察的两项重要职权,有关两者关系如何协调以及如何设置机构行驶两项权力的讨论一直没有停止过。《刑事诉讼法》第五十九条规定:“逮捕犯罪嫌疑人、被告人必须经人民检察院批准或人民法院决定,由公安机关执行。”第一百三十六条规定:“凡需提起公诉的案件,一律由人民检察院审查决定。”《人民检察院组织法》第二十条规定:“最高人民检察院根据需要,设立若干检察厅和其他业务机构,地方各级人民检察院可分别设立相应的检察处、科和其他业务机构。”由此可见,在法律上行使批捕权和审查起诉权是作为一个诉讼主体的检察机关来行驶的,至于如何设置内部机构则有检察机关自行决定。自1996年高检院决定在全国范围实行捕诉分设以来,全国各级检察机关都分别设置了批捕部门和审查起诉部门,尽管在具体制度设计上各地区还有一定差别,但部门分立的制度已经确立。

一、部门分立情况下,批捕权与公诉权在办理案件过程中可能出现的冲突及矛盾

由于批捕权和审查起诉权存在相互配合和制约的关系,如何协调好两项权力的行使对提高刑事检察办案质量和提高工作效率都有重要意义。现有的两部门分立的机构设置条件下,刑事检察办案过程中两部门可能出现的以下冲突:

第一,由于逮捕条件和起诉条件的差异,导致符合逮捕标准而不符合起诉标准的情况。根据我国刑事诉讼法的规定,逮捕的证明标准是“有证据证明有犯罪事实”即可,而起诉和定罪则要达到“事实清楚,证据确实充分”的程度,由此可见,起诉和定罪的证明标准无疑更高。典型案例是黄静涉嫌敲诈勒索华硕公司一案。2006年4月14日,黄静以涉嫌敲诈勒索罪被北京市海淀区人民检察院批准逮捕,2007年11月9日,海淀区人民检察院以证据不足为由,对黄静做出不起诉决定,2008年6月16日,北京市海淀检察院发给黄静《审查刑事赔偿申请通知书》。

存疑不起诉在实质上并不一定就表示犯罪嫌疑人无罪,只是一种程序上的处断,在今后发现新的有罪证据的情况下,还将追究原犯罪嫌疑人的刑事责任。存疑不起诉不是错案,但逮捕决定和不起诉决定都是检察机关做出的,两份决定文书上都盖着同一个检察院的章,这种前后不一致在某种程度上还是会影响检察机关的公信力。

第二,逮捕确定的罪名与起诉罪名不一致。在部门分立的情况下,或因为证据原因或因为认识原因,两部门对同一案件的定性不同,无论最后人民法院以何种罪名宣判,检察机关的批捕部门和公诉部门必定有一个部门的定性是错误的,这实际上就是错案,检察机关就要承担定性错误的责任。假设,公安机关以某甲涉嫌挪用资金罪移送检察机关批捕部门审查逮捕,批捕部门以挪用资金罪批准逮捕,后该案件移送到公诉部门,公诉部门认为某甲存在非法占有的目的,可能涉嫌职务侵占罪,于是要求公安机关补充侦查,最终公诉部门以职务侵占罪起诉。该例子中,无论法院判决何种罪名批捕部门和公诉部门必定有一个要承担定性错误的责任,

实际上,这种对定性的分歧原因可能很多,但在一定程度上与两部门分立制约有余配合协调不足有关。如果批捕阶段能考虑起诉阶段可能面临的问题,并根据该问题有针对性的对公安机关侦查提出具体要求,这种问题很可能就不会出现。

第三,批捕部门认定有罪并批准逮捕,而公诉部门却认定犯罪嫌疑人无罪并做出绝对不起诉决定。这是典型的错案,检察机关要承担国家赔偿责任。这种案件的出现无论对体现检察机关的公信力还是保障犯罪嫌疑人合法权益都有极大的负面影响。假设,批捕部门认定某乙盗窃7000元即遂,于是批准逮捕。而该案移送到公诉部门后,公诉部门认为某乙的盗窃行为是未遂,根据相关司法解释,盗窃未遂的金额满10000元才追究刑事责任,那么某乙的行为就不构成犯罪了,如果公诉部门做出绝对不起诉的决定,那么批捕部门就要承担错案责任,检察机关要程度国家赔偿责任。

第四,批捕部门和公诉部门做出相互矛盾的决定或出具相互矛盾的意见。虽然这种情况不能认定为责任事故,但会对检察机关的公信力造成一定负面影响,使被监督机关无所适从。假设,某丙等多人被公安机关以涉嫌聚众斗殴罪为由提请检察机关逮捕,批捕部门认为某丙不够成犯罪,遂建议公安机关撤销案件。后公安机关将该聚众斗殴案的其他犯罪嫌疑人移送至公诉部门审查起诉,公诉承办人阅卷后认为某丙构成聚众斗殴罪,遂向公安机关发《建议移送起诉函》要求移送某丙审查起诉。

在这种情况下,被监督部门面对检察机关的两份截然相反的意见必定会无所适从,这也会严重损害检察机关的公信力。

二、检察机关在解决批捕权公诉权行使过程中冲突矛盾的制度设计

部门分立最初是从内部监督制约的角度来考虑的,捕诉分设在检察机关内部形成了制约机制,在检察机关内部消化错案,并防止权力过于集中导致违法违纪情况的发生。但制约的同时必然减少协作和沟通,容易导致上文所述的冲突及矛盾。一些地区的检察机关在制度创新上做了一定尝试。

第一,保持捕诉部门分立,对部分案件实行捕诉合一。具体制度一般是,设立单一内勤(或案管办),统一接受案件,再根据预先设定的捕诉合一条件,将符合条件案件的由批捕部门或公诉部门负责人分给具体承办人。并规定哪些案件不能不诉合一,哪些检察官只办理批捕或审查起诉案件。

这种制度实际上是介于捕诉合一和捕诉分设之间的一种形态,依据具体问题具体分析的原则对案件做不同处理,并不“一刀切”。既提高了办案效率,又加强了两部门之间的协调和联系。

第二,部门分立,但由一个副检察长分管。由于批捕和公诉的密切联系,一般的检察院都是由一个分管副检察长负责两部门的工作,两部门重要文书的签发都由该分管副检察长签字。两部门工作的协调及制度建设都由该副检察长牵头,对有分歧的问题由该副检察长做出决定。

三、重新建立捕诉合一刑事检察制度的可行性分析

尽管上述制度在一定程度协调了批捕和公诉部门之间的关系,但都依然是建立在不诉分立制度的基础上的。现在距1996年决定捕诉分设时已经过了13年的时间了,我国的社会环境发生了较大的变化,检察机关干警的整体素质也大幅提高,同时捕诉分设所面临的问题也渐渐明朗化,笔者认为可以对重新建立捕诉合一的刑事检察制度进行讨论。而这种设想并非是简单的回归,可以理解为哲学上的螺旋式上升。实际上,在新疆7.5事件发生后,新疆检察机关就尝试以捕诉合一机制办案,以提高办案效率及保证捕诉工作的协调有序。

在建立捕诉分设制度之初最主要的意图在于建立检察机关内部监督制约机制,两个部门的职能分别处于不同的诉讼阶段,二者之间可以相互监督、相互制约。批捕阶段出错的案件,可以在起诉阶段加以纠正,如本文开头所列举的错案情况。但在司法实践中,内部制约机制真正起到多少作用呢?从实证分析的角度,笔者对2008年A地人民检察院批准逮捕和审查起诉两阶段对同一案件的处理情况的统计来看,没有一起公诉部门纠正批捕部门定性错误的案件。也就是说,在司法实践中,这种内部纠错机制发挥的作用是及其有限的。从理论分析上也很容易解释。首先,批捕和公诉部门一般由一个副检察长分管,即使不是这样,那么也是同一个院,都由检察长领导。公诉部门对批捕部门定性的纠错就是认定了批捕部门的错案,一个部门的错案对整个检察院的负面影响是很大的,检察长必然有避免这种情况的心理动机。其次,公诉部门对批捕部门的纠错的依据何在?难道公诉部门认定的就是正确的,批捕部门就是错误的?标准是什么?最后,出现错案的责任在公诉部门还是批捕部门是很难认定的。虽说出错的阶段可以明确,但出错的原因千差万别,有证据上的,有认识上的,甚至还有第三方责任的,在落实责任上可能会出现相互推诿,导致责任模糊不清。

捕诉分设的另一个理由是逮捕和起诉的标准不同。根据我国刑事诉讼法的规定,逮捕的证明标准是“有证据证明有犯罪事实”即可,而起诉和定罪则要达到“事实清楚,证据确实充分”的程度。如果捕诉合一可能造成以起诉标准替代批捕标准的情况。首先,捕诉分设确实在一定程度解决证据标准的问题,例如华硕黄静案,批捕和审查起诉采用的是不同的标准。但捕诉分设同时对这类案件带来一个问题,那就是在审查逮捕阶段可以以逮捕标准批捕,但逮捕部门没有要求侦查机关补足起诉标准证据的冲动,导致丧失最佳的取证时机,最终在起诉阶段无法定罪。黄静案同样是例子。其次,捕诉合一并不必然会导致以起诉标准审查逮捕。近年来,检察干警的整体素质显著提高,检察机关执法水平和制度建设也上了一级台阶,该问题可以通过业务学习和机制建设予以解决。

笔者认为,重新实行捕诉合一可以有一下几个方面的好处。

第一,统一检察机关对刑事案件的意见,避免批捕权和起诉权不必要的冲突和矛盾。可以避免对同一案件处理的矛盾,也可以避免对被监督部门提出不同甚至相反的意见,维护害检察机关的公信力。

第二,避免因证据问题的错案发生。公诉部门事后控制是公诉引导侦查的顽症,可能丧失了最佳的取证时机。捕诉职能集中行使,使公诉向前延伸,自然提前介入侦查活动,在批捕阶段即可对侦查机关提出公诉取证要求。

第三,捕诉一体化能够确保案件质量。捕诉一体化后,客观上增加了主诉检察官的责任心。谁批捕的案件谁负责,出现了错案责任分明,有效地解决了批捕、公诉人员为案件质量扯皮的问题。在效率提高的情况下,腾出时间来重点办理重大、疑难案件,客观上保证了案件质量。

重回捕诉合一不是倒退,并非简单的回归,而是在新形势下面对新问题的策略。为避免捕诉合一带来的问题,可以建立健全案件讨论、主诉检察官、提前介入引导侦查等制度,以规范的运作保证案件质量。可以在一些基层院做试点,分析利弊,完善制度。