高智明

摘要作为我国推进民主行政的重要制度保障之一,行政听证对于扩大决策参与和增强决策民主具有重要意义。本文以昆明小区道路私改公为具体事例说明我国行政听证制度的发展现状,并针对我国行政听证制度中存在的问题提出相关建议。

关键词私改公 听证 民主 效力

中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)09-032-02

一、事实的提出

2008年2月,昆明市出台了《昆明主城区内单位及小区道路转为城市公用道路方案》,将机关、企事业单位和居民小区的部分道路转为公用道路。该方案所涉及的重点区域(南北约1.6公里,东西约0.9公里),人口约2.8万,建筑物非常密集,高峰时段的车流量每小时约6000多辆,而在这样一个片区内却只有北辰大道一条双向双幅六车道主干道,两条次干道。据了解,北辰大道自2006年开始不畅,因此相关部门通过拆除部分路段的街心花池、改建隔离栏等诸措施来缓解这一状况。即便如此,北辰大道的交通还是一天比一天拥挤,尤其是2007年东三环修建到世博吉鑫园后,大量车辆涌入北辰大道,交通拥堵不堪。正是在这样的背景下,昆明市建设局提出了《昆明主城区内单位及小区道路转为城市公用道路方案》,尤其是提出在北辰小区附近修建北辰立交及匝道,通往昆曲高速。昆明市市民对于这一方案的出台反响很强烈,有人称赞这是造福于民的好事,也有人对市政府的决策发出了质疑。特别是私改公方案所涉及的居民小区,甚至在开始动工时频频发生冲突事件,那双方究竟谁对谁错呢?笔者以以下法律条款说明之。

《中华人民共和国物权法》第42条规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件。”第73条规定:“建筑区划内的道路,属于业主共有,但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地,属于业主共有,但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房,属于业主共有。”由此可以看出,小区业主确实对本人所居住之小区的道路享有共有权,但是政府也有权力出于公共利益的目的来征收小区内的道路,属于公用征收行为。2004年我国宪法修正案首次以宪法的形式规定了公用征收,第20条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”公用征收行为会对行政相对人的财产权造成侵害,因此行政主体必须依据有关法律的规定,通过一定程序实施公用征收。那么私改公方案的实施是否是严格按照法定程序来进行的呢?

有关业主称,昆明市政府在出台私改公方案之前并没有征求广大市民的意见,也没有举行涉及相关利益群体的听证会,严重缺失“程序”。按照骆汤达和诺瓦克的归纳,对于公用征收的一般性程序要求是:财产所有人必须接到政府行为的通知;由中立的裁决者对该问题进行裁决;必须给财产所有人听证的机会;财产所有人必须有机会出示证据和要求证人出席;财产所有人必须有机会面对并盘问政府证人;财产所有权人有权利聘请律师出席;最终的决定,必须以听证的记录和陈述的理由为判断基础。而昆明市的私改公方案并没有严格按照这些标准的程序进行,因此导致公众与政府的冲突频频发生。究其原因,很大的程度上是由于缺乏一种政府与公众对话的沟通机制,即听证——行政机关听取当事人意见的程序。

二、我国行政听证制度的发展现状

(一)行政听证的范围

1996年《中华人民共和国行政处罚法》第一次以法律的形式确立了听证制度,具体规定了我国行政处罚的听证程序及具体运用。1997年《中华人民共和国价格法》将听证的范围扩大到了政府的定价行为。2000年《中华人民共和国立法法》又将听证制度扩展到了立法领域,以及随后的《规章制定程序条例》和《行政法规制定程序条例》使听证制度更加深化,一直到2008年1月1日正式实施的《城乡规划法》,这些都是我国建设社会主义民主法治国家所取得的长足进步。

(二)行政听证的程序主体

1.行政听证的主持人。主要有两种产生方式:一是以美国为代表的行政法官制,二是行政机关的首长本人或是其从本机关人员中选择的一个适合人选,采用后者的国家和地区比较多。我国的听证主持人的产生方式也属于后者。2.行政听证的参与人,包括两部分人员:(1)利害关系人,他们是可能会受到拟听证事项影响的公众。听证代表人的遴选应当具有普遍性和广泛性,尽量涵盖每一元的利益主体,使利害关系人的观点更加全面、具体。(2)专家。他们具有丰富的专业知识背景,能中立的凭借理性地思维作出相对清晰、准确地判断。

(三)行政听证的程序

1.听证的告知。行政机关可以依职权组织听证,同时也可以依申请组织听证。

2.听证举行的通知。听证机构审核后,对于符合听证条件的,一般采取书面通知的方式,制作《听证通知书》,并在保证行政相对人有充足的时间准备的前提下进行通知。

3.听证的举行。(1)在听证开始前,记录员应当查明到场情况,宣布听证纪律和听证会场有关注意事项。(2)听证主持人宣布听证开始,介绍相关事项。(3)听证程序正式开始,当事人进行质证、申辩。(4)听证主持人宣布该听证会结束。(5)记录员将听证的全部活动记入笔录,载明相关事项,并由听证员和记录员签名。

4.听证后的相关工作。听证组织人通过在听证中获得的材料而提出意见或者作出相关决策。

我国的行政听证制度很大程度上借鉴了司法审判中的原告与被告对抗、法官裁判的结构,以高度司法化的程序运作正体现了行政的公平与公正。但是,目前我国没有制定统一的行政程序法典,关于正式听证的规定散见于各单行法律文件中,而且在某种程度上行政正式听证的实践效果也背离了设置此制度的目的,偏向了形式主义,导致公众参与听证的热情逐渐降低。例如,“机票价格听证”消费者代表遴选工作在上海遭遇冷场,虽然每天来咨询的人很多,但是真正报名的人只有7个。即使是报名者也对听证会信心不足。尤其是随着改革开放的进一步深化,利益主体更加多元化,行政听证制度的完善所需要考虑的因素也就更多。

三、我国行政听证制度的完善

(一)进一步扩大行政听证的范围

目前,我国行政听证的范围还局限于行政处罚、政府定价、行政许可等领域,与国外其他国家相比听证的范围还是比较狭窄的,不能充分保护行政相对人的合法权益。

昆明市的私改公方案,属于政府的具体行政行为,严重影响到行政相对人的利益。政府应该组织相关的听证会,但是却没有。原因就在于缺乏法律的监督。美国的行政听证程序广泛应用于政府的各种决策过程。美国《联邦行政程序法》第7章专门制定了听证制度。美国将“听取利害关系人意见的程序”统称为听证,行政机关可以采取从审判型听证到非正式的会谈等二十多种听证形式。对于正在建设社会主义法治国家的我国来说,广泛适用听证程序无疑能进一步推进民主法治进程。

(二)保证行政听证的效力

行政听证的范围固然要扩大,但是更要注重其效力。因为对于听证会,公众最关心的就是它的结果是否真正采纳了公众对于听证事项所提出的意见,是走过场呢还是把意见落到实处。如2000年举行的电信资费调整听证会。这次听证会之后,电信价格依然神秘。显然,丧失了听证会的效力。要想保证听证会的效力必须确保听证记录的约束力。听证记录的约束力是正式听证制度的核心问题。他山之石,可以攻玉。我们不妨参考国外关于听证记录约束力的相关规定。

1.美国的案卷排他性原则和禁止单方面接触原则。美国《联邦行政程序法》第556条第5款规定:“证言的记录、证物连同裁决程序中提出的全部文书和申请书,构成按照本编第557条规定作出裁决的唯一案卷。当事人交纳法定费用后,有权得到副本”。这一规定就确定了案卷排他性原则。行政机关必须根据案卷作出决定,否则行政裁决无效。美国最高法院大法官VanDevanter曾说“制定法所规定的对于没有列入听证记录的证据,一律不得加以考虑的原则必须得到遵守,否则听证的权利就变得毫无意义,如果决定者在作出处分时随意背离记录,或咨询他人作出的事实认定或法律见解,则在正式听证中提出的证据和辩论,没有任何价值”。美国《联邦行政程序法》第557条第4款规定:“禁止任何行政机关以外的有利害关系的当事人与任何决策官员进行或故意形成任何与诉讼的是非曲直有关的单方面联系”。

2.行政决定的作出只是以听证记录为参考,而不是必须根据听证记录作出。听证记录只是具有一定程度的约束力。如德国、韩国、日本、瑞士等国家。德国《联邦行政程序法》第69条第1项规定:“官署应斟酌全部程序的结果,决定之”。韩国《行政程序法》第35条第5项规定:“行政机关充分讨论听证记录及其他相关资料后,若认为有相当理由,应在为处分时,积极反映听证结果”。日本《行政程序法》第26条规定:“行政机关为不利益处分决定时,应充分斟酌笔录内容及报告书中主持人意见”。瑞士《行政程序法》第32条规定:“官署为处分前应对当事人所以及时提出的重要陈述予以斟酌”。

之于昆明私改公方案,如果能做到以上两点:第一,举行私改公方案听证会,广泛听取昆明市市民的意见,尤其是方案中所涉及几个小区中业主的意见。第二,保证听证会的效力,不会“听而不证”的走过场,切实根据听证会结果科学的作出决策。那么,政府就做到了决策的民主与科学。

我们正在建设中国特色的社会主义现代化强国,对于我们来说,民主更是一个好东西,也更加必不可少。对于能够加强社会主义民主的听证程序,我们也应该立足本国国情,逐步展开推广,为公众表达其利益诉求提供有效渠道,为赋予公众充分的政治参与权提供法律保障。随着社会主义法制的不断健全,听证程序也一定会在政府决策的各领域得到广泛应用,进一步提高我国政府行政管理的民主化、科学化和法制化水平。

参考文献:

[1]昆明小区道路“私改公”追踪:“北辰立交”遭业主质疑.http://www.ynzxb.cn /2008/ 4-16/10570070196.htm.云南政协报.

[2]彭小兵,谭亚.城市拆迁中的利益冲突与公共利益界定——方法与路径.公共管理学报.2009(4).

[3]报名人数少上海机票价格听证“选秀”遭遇冷场.http://finance.sina.com.cn.解放日报.2003年4月9日.

[4]王名扬.美国行政法.中国法制出版社.1995年版.

[5]罗传贤.行政程序法基础理论.五南图书出版公司.1990年版.

[6]俞可平.民主是个好东西.社会科学文献出版社.2006年版.