汪闻锋

摘要环境侵权的特殊性要求我们大力加强公民在环境影响评价中的参与度,建立环境预防诉讼机制,公民或者各种环保团体一旦发现、察觉有可能造成环境污染事件时,均可以以自己的名义提起环境预防诉讼。环境预防诉讼机制不同于普通的环境诉讼,有其特殊的法律规则。

关键词环境侵权 环境预防诉讼 规则

中图分类号:D922.6文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)09-017-02

传统侵权行为法理论一般认为,损害结果为侵权行为民事责任的构成要件之一,换言之,只有在发生了损害结果的情况下,受害人才能请求法律救济,未造成损害结果的行为或事件不可能引起侵权民事责任的发生。但是,环境损害过程区别于其它各种侵权损害过程,其结果具有潜伏性、长期性,而一旦造成损害,其治理成本又是相当高昂的,会对整个社会的财富占有量造成极大的浪费。因此,对环境侵权救济这一制度而言,往往是前期成本的投入更能取得积极的收益,各国在治理环境污染方面更加注重事前预防工作的开展和预防成本的投入。

我国《环境保护法》第6条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。这是相当抽象的规定,没有实际可操作性。有学者建议建立环境预防诉讼机制,即公民或者各种环保团体一旦发现、察觉有可能造成环境污染事件时,均可以以自己的名义提起环境预防诉讼。笔者赞成这种提议。因为这样能使公众拥有真正的权利,使其参与到环境保护中来,将一些环境污染事件扼杀在苗头中,也是构建我国公众参与机制的深化形态。环境预防诉讼机制的构建是一项十分复杂的工作,会涉及许多不同于普通环境诉讼的特殊法律规则。

一、原告起诉资格界定

起诉资格又称起诉权,指“个人或团体所享有的在法庭上对他人的行为提出控告的权利”。意欲构建环境预防诉讼机制,首要的一步就是扩宽目前的原告起诉资格。应允许并非利益直接相关的公民个人组织提起诉讼。但恰恰我国法律对原告资格限制较严。关于原告我国《民事诉讼法》第108条明确规定:原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。该款严格限制了要具有“直接利害关系”,即指要直接涉及原告的人身或财产权益,也就意味着除非原告能提出证据来证明其受法律保障的人身或财产权益已遭受侵害,否则就欠缺起诉的资格。具体到环境侵权案件,能够提起环境民事侵权诉讼的人也只有是人身或财产权益直接遭受环境行为侵害的受害者。

这一规定排除了与环境破坏具有“间接利害关系”的当事人通过诉讼手段获得救济的可能性。但是,环境纠纷从传统民法上的相邻、通风、采光等纯私益性质的纠纷发展到今天已相当广泛,而且早已突破私益的局限,越来越呈现出社会化的特性,大都超出了个人人格权和个人得自由处分的财产权的范畴,且除了请求损害赔偿外,最为关键的救济方式乃是防止即将发生的侵害和除去正在发生的继续性、反复性侵害,从而实现“防患于未然”和最大限度地减轻损害。如果一味囿于原告资格的严格审查,可能真正跟侵害行为有直接利害关系得受害人法律观念淡漠,不知道用诉讼的方式来保护自己的权利,也可能其由于经济能力等方面的因素不能与制造污染源的大型企业单位相抗衡而放弃诉讼等等这些情况都会放任损害的继续发生造成不可弥补的损失。在英美等对“诉讼资格”具有严格限制的国家,也规定公民可以为保护环境而向排污者提起诉讼,如美国法律规定:只要某人能说明,他有权使用或享受某些自然资源或他本人的生计依赖于这些资源,尽管资源的所有权不属于他,他也不是某一污染行为的直接受害人,但可以“保护公众利益”为由而向排污者起诉。英国的《污染控制法》也作了“对于公害,任何人均可起诉”的规定。

环境诉讼原告资格问题是几年来环境法学界讨论的热点,在2003年中国环境资源法学研究会上,有学者对此问题展开了讨论。如谢伟先生认为,针对起诉资格问题,我国应“将环境民事诉讼主体扩大到与本案有间接利害关系的公民、法人和其他组织,以有效的保护民事侵害的受害人。”孙巍指出“公民就环境民事侵权提起公益诉讼的原告资格仔各国普遍呈现出放宽与扩大的趋势。私人为了维护公共利益而提起民事诉讼的现象正在世界范围内出现。”笔者认为我们应该放宽对原告的资格限制,允许将环境民事诉讼主体扩大到与本案有间接利害关系的公民,这也是真正实现我国《中国人民共和国环境保护法》的规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。

而将起诉资格放宽到和损害行为有间接关系的公民身上,会出现当事人甚众的情形。因此,在国外,由于环境污染的受害者甚众,往往发生集团诉讼(Masstortclassaction,Masslitigation)。例如,1965年,纽约州哈德逊沿岸的一些房地产主联合起来,以“保护美丽哈德逊河联合会”的名义,对联邦动力委员会起诉,反对该委员会批准一电力公司在哈德逊河上修建跨河电缆。法院裁定环保团体享有为保护风景、历史遗迹和户外娱乐价值而在法院起诉的权利。这个案例开了现代美国公民环保团体起诉之先河。而日本的公害排除侵害的诉讼,也往往是以多数当事人提起集团诉讼的形态出现的。这种方式可使法院在排除明显的无法认可其适格的人之外,避免繁琐地对其他人一个一个的进行审查,在一并确认适格之后进行审理是符合诉讼经济的,有利于提高审判的效率。

我国《民事诉讼法》第54条、55条也分别规定了原告人数确定的代表人诉讼制度(与选定当事人制度较为类似)、原告人数不确定的代表人诉讼制度(与美国的集团诉讼较为类似)等。在审判实践中,这方面的典型案例是1992年湖北大冶县保安镇村民诉大冶有色金属公司赔偿案,此案的受害人达2818村民。在诉讼过程,采用了代表人诉讼的形式,并取得了较好的效果。上述法律制度和实践,使原告资格得以扩张,为以后的环境侵权救济完善奠定了基础。我们也应该大力鼓励集团诉讼、公益诉讼等诉讼形态以更好地维护受害人的权益。

同时,法律也不应囿于一般的必须具有实质损害方可提起诉讼的规定,而只要起诉方能够初步举证污染方的行为将对公众、社会造成损害即可,这也是构建环境预防诉讼的关键一步。也就是说应赋予公民个人或者组织提起实质危险之诉的权利。因为环境民事侵权行为的构成只要以具有环境上的危害行为以及相应的因果关系即可,如果环境损害一定要到已经发生了实质损害,造成了无可挽回的结果才来救济,显然无法应对环境污染的广泛性、潜伏性这些特性的威胁。

二、举证责任分配

传统的民事侵权中,一般要求受害人提出加害人有过错、有损害事实、加害行为与损害事实之间有因果关系及受害人本人没有过错等证据。但在环境诉讼中,受害人对工厂的排污行为是否有过错,很难搜集和提供有关的事实证据。我国的最高人民法院发布的《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第74条规定:因环境污染引起的损害赔偿诉讼,“对原告提出的侵权事实,被告否认的,由被告负责举证”,初步确立了举证责任倒置原则。

但在环境侵权预防诉讼中,则应该实行“谁主张谁举证”原则。因为与环境侵权的各方的信息分布不同,就经过环境评估以后的工业项目而言,通常是起诉主体掌握了较为充分的潜在威胁的信息,才会提起预防诉讼。因此,从通常情况来看,其具有举证上的便利。同时,赋予起诉主体举证的责任可以有效抑制滥诉行为。

但是,不可否认的是,起诉方仍然是缺乏专业知识和技术能力的弱势群体,即使可以初步判定企业的行为会造成环境侵权,往往凭一己之力很难取得对自己有利的证据,而使自己陷入被动。我们的司法救济方面的法律应当明确受害人请求当地环境行政机关救助的权利。环境保护行政主管部门是国家环境行政管理的专门机关,承担着环境行政管理的职能,各级环保机关及其工作人员经过多年的工作,对本地区的环境质量状况和环境问题以及环保法律法规都非常了解,又懂得环境科学技术知识,还拥有环境监测手段和有关环境统计资料。因而,一旦发生环境事故,出现环境侵权,环保执法人员可以通过现场勘查、取样化验等各种途径,查明案件真相。环境行政机关可以考虑设置这样的部门专门从事这方面的工作,来更好地维护公民的利益。

三、民事救济方式选择

救济方式的选择对纠纷的顺利解决具有重要的意义。我们看到预防诉讼的最主要的功能是“预防”,它更着眼于未来。提起这一诉讼最主要的目的就是对侵害方未来行为的激励作用。所以一旦发生预防诉讼,首先应该考虑的是如何遏制损害在将来的发生,毕竟损害还没有发生的可能,存在挽回的空间。

上文已经提到结合环境保护有关法律、法规的规定,以及司法实践,《民法通则》第134条列举的承担民事责任的十种形式适用于环境污染案件的包括消除危险。消除危险指要求侵权人消除因其行为给他人合法权益带来危险的一种责任方式。消除危险适用于环境侵权行为给他人的人身、财产以及环境权益构成威胁时,受害人得依法请求采取有效措施除去危险因素的威胁。因此,如果发生环境预防诉讼,寻求的第一种救济方式应该是消除危险。特别是当项目还未完全完工,即项目还在建设中,这种时候还应要求行政机关的介入,要求项目建设方重新做出环境评估。

同时,笔者必须指出的是“环境侵权行为责任”与“环境侵权行为损害赔偿责任”是两个既密切关联又迥然不同的概念。“公害为现代危险活动之结果所造成之损害现象,性质上为学理上所称危险责任之类型”,即使尚未造成损害,但有发生损害的现实危险时,当事人也要承担防止侵害发生等法律责任。也就是说环境侵权行为的构成以“危害事实”为其必要条件。但是环境侵权损害赔偿责任则以“实际的损害结果”为其必要条件。损害事实是侵权行为损害赔偿法律关系赖以发生的根据,环境侵权也必须遵循“无损害、无赔偿”的准则,必须以损害事实的存在为基础。

因此,这里的责任承担方式应该先选择“消除危险”,因为没有现实已经存在的妨害结果,很难对损失进行量化,来给未来一个赔偿的参照。当然,有些时候确实无法消除危险,或者消除危险需要花费大量的成本,就不得不进行利益衡量,选择适当的民事救济方式。

四、实行简易诉讼程序

相对而言,环境预防诉讼在认定事实、查明法律上的真相比较容易。如前所述,一般是原告掌握了一定的信息之后才会提起环境预防诉讼。而且,既然原告会提起预防诉讼,可以推知事态比较紧急,如果一拖再拖会使事态扩大化。因此,笔者建议环境预防诉讼适用民事简易诉讼程序。这种与法律效益观联系的简易的权益纠纷处理程序是一种世界化的趋势。所以运用简易程序审理这一类案件并不会对环境预防机制的总体构建增加太多的人力、时间和金钱成本。

当然,要想在我国建立环境侵权预防诉讼机制还需要许多社会条件和配套设施的构建和支持。其中,最重要的就是增强公民的环保意识,积极扶持各种环保组织的发展壮大,使更多的公民个人参与到环境保护活动中,为预防诉讼机制的构建提供物质基础和先决条件。

注释:

曹明德.环境侵权法.法律出版社.2001年版.第169页,第212页,第215页.

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孙巍.环境公益诉讼的模式比较及立法构想.2003年中国环境资源法学研讨会(年会)论文集.第567页.

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谢振华主编.中国环境典型案件与执法提要.中国环境科学出版社.1994年版.第280页.

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