杨　冲　黄国桢

摘要 安徽省已经具备城乡统筹发展的条件,制约安徽城乡统筹发展的主要因素有城乡公共服务严重失衡、城乡经济基础差距巨大和乡村自我发展能力薄弱3个方面。应从改变城乡公共服务失衡局面、加大对农村的财政投入、建立乡村经济内在增长的长效机制3个方面探索统筹城乡发展的有效途径。

关键词 城乡统筹;公共服务;自我发展;财政投入;内增机制;安徽省

中图分类号 F293;F303 文献标识码 A 文章编号 1007-5739(2009)13-0394-02

近年来,安徽省委、省政府将城乡统筹发展提升到战略的高度加以重视,也取得了一定的成效。但是,城乡二元结构的复杂性、顽固性决定了安徽省城乡统筹发展的艰巨性、长期性,有人甚至认为安徽是一个欠发达省份,统筹城乡发展的条件还不具备,现在的任务是加快发展而不是统筹,这是十分错误的。2008年,安徽省的人均GDP已达到2 085美元,财政收入1 326亿元,近几年的增加幅度都在25%以上,虽然与许多兄弟省市相比还有很大的差距,但已经完全有条件统筹城乡发展。

1 城乡统筹发展的制约因素

1.1 城乡分共服务供给严重失衡

长期以来,安徽省农村社会事业发展滞后,城乡公共服务供给严重失衡,用于公共服务的资金,在城市主要由政府负责,在农村主要依靠向农民筹集,农民承担了一部分公共产品的供给成本,其负担超过农民承受能力;另一方面,安徽省县乡财政均为“吃饭”财政,对农村公共产品供应系统投入太少。因而,与城镇相比,农村的社会公共事业不仅项目少,即使已有的供给项目,如社会保障、教育和医疗卫生等,也普遍存在供给水平低于城镇的现象。从社会保障来看,城市工人已初步建立了比较完整的社保体系,养老保险、工伤、医疗、失业等保险都进行了改革和逐步完善。相比之下,农村保障体系建设严重滞后,保障覆盖面小、水平低、能力弱,新型农村合作医疗制度有待完善。从教育来看,虽然城乡都实行9年制义务教育,但农村中小学适龄的入学率要大大低于城镇,农村学生的辍学率、流失率高于城市,且生均经费不能按照国家有关标准落实,教学设施和教学质量也明显差于城镇。从医疗卫生来看,无论是在质量上还是数量上,农村居民所得到的医疗卫生服务与城市相比都处于明显的劣势地位。占总人口60%以上的农村人口只享有不到30%的公共卫生资源,应住院治疗的农民中有75%左右未住院。文化、体育等方面的差距更是巨大。

1.2 城乡经济基础差距巨大

经济基础差距首先表现在城乡居民收入差距扩大、农民收入增长的根基不牢固和农村消费能力逐步下降。城乡居民的收入差距是城乡差距的核心表现。当前,最突出、最集中的表现是安徽省农民收入水平低,增长缓慢,城乡收入差距不断扩大。改革开放以来,安徽省城乡居民收入呈现典型的“剪刀差”现象,城乡居民收入差距呈现明显的扩大趋势。如果扣除农民收入中的实物性收入并加上城市居民的隐性收入,安徽省城乡居民的货币收入差距就更大。城乡收入差距的最终反映是生活水平的差距,体现在城乡居民消费差距上。2005年安徽省城镇居民的人均消费支出是6 367.7元,农村居民的人均消费性支出是2 196元,农村居民人均实际消费水平只是城镇居民人均实际消费水平的34.5%。城镇居民的收入主要用于消费和储蓄,而农民的纯收入除要用于消费和储蓄以外,还有一部分要用于扩大再生产的支出。如果扣除农民扩大再生产的支出,城乡消费差距就更大。 同时,消费质量差距明显,城乡居民精神生活等非商品消费支出、城乡居民存款和城乡居民拥有耐用消费品差距较大。其次还表现在城乡基础设施上,广大农村生产和生活条件较为落后。近些年来,安徽省的城市建设取得了飞速进展,广场、绿化带等城市景观建设步伐提速,城市供电、供水、供气、邮政、通信等保障能力大大提高,基础设施条件和城区人居环境大大改善。截至2004年底,建成区面积1 123.37km2,供水管网长度达8 003km,用水普及率达90%;煤气管道长度3 139.65km,燃气普及率达69.18%;道路长度为7 262.87km,道路面积达12 109hm2,人均拥有11.4m2;绿化覆盖面积43 588.3hm2,人均公共绿地面积5.93m2;城市市容环境也大有改观。但相对而言,安徽省农村的基础设施仍较为落后。目前,农村居民大部分是自备水源,实现集中供水的主要局限于小城镇的镇区和其他少数区域;村镇建设缺乏规划指导,布局零乱;基础设施特别是农田水利设施缺乏系统投入,设施不配套,共享性较差,难以满足农业生产的正常需要;房屋结构设计不科学,空间布局不合理;乡村道路等级不高,路况欠佳等。

1.3 乡村自我发展能力薄弱

由于受政策、制度、资源等因素的制约,安徽农村集体经济发展整体处于停滞甚至空白状态。农业基础薄弱,农村发展滞后,农民增收缓慢,一个重要原因是乡村自我发展能力薄弱,这是安徽推进城乡统筹发展一个重要瓶颈。当前安徽省农村还是以家庭为主的农业生产方式,除城市近郊有部分集体经济实体外,其他几乎近于空白,已有的发展状况也大都不理想,处于停滞乃至萎缩境地。而且农村经济发展资金缺乏,村级经济资金匮乏,农户融资困难,乡村发展现代农业困难,农户缺乏自有资金,贷款因缺少抵押、担保借贷无门;有自主创业愿望的农民,因资金短缺难以创业。新农村建设由于农村经济薄弱,农民家庭贫困,兴办经济实业、社会事业大多依赖政府拨款,没有自己的积累资金。同时,农业劳动力素质较低,现有农村劳动力大多进城务工从事非农产业的就业岗位,农业从业人员以老、弱、妇农民为主,农业劳动力的素质明显滑坡。在这样的经济发展背景下,仅靠公共管理层面的统筹从外部提供必要的支撑条件,而不从内部培育农村经济的内在增长机制,将不可能真正实现农村经济与现代经济的接轨,也不能扭转和消除多年形成的城乡二元结构。即仅着力从外部为缩小城乡差距进行输血,不注意运用外部支撑条件从内部培育充满活力的造血功能,推进统筹城乡发展重大举措的效果将会事倍功半。

2 城乡统筹发展破解途径

2.1 建立城乡一体政府公共管理体制

统筹城乡社会保障和公共服务体系建设,促进城乡社会事业发展一体化。充分发挥城市先进文化和公共服务的优势,大力推动城市社会事业单位和公共服务部门向农村延伸服务,加快农村教育、文化、卫生、体育等社会事业的发展。以文明村镇和文明家庭建设为载体,广泛开展文明村镇创建活动,倡导健康文明的生活方式,丰富农民的精神文化生活。加强农村社会保障体系建设,逐步提高最低生活保障水平,加快扩大农村社会保障的覆盖面,健全教育、医疗等社会救助体系,探索建立农村社会养老制度,使广大农民老有所养、病有所医、弱有所助、贫有所济、幼有所学,最终实现农业人口与城镇人口享有同等的社会资源。统筹城乡配套改革,促进城乡经济社会体制一体化。打破城乡分割的二元结构和城乡分治的二元体制,消除影响“三农”发展的体制性和政策性障碍,建立城乡平等的经济社会新体制,为统筹城乡发展提供体制保障。扩大公共财政在农村的覆盖面,增加对农村的公共产品供给,健全农村公共服务体系。完善农村土地制度,加快土地征用制度改革,切实维护失地农民的利益。推动乡镇管理资源的优化重组,促进机关效能建设和服务延伸,形成城乡一体化的社会管理体系。由于城乡二元结构的长期存在,中央和地方政府从机构设置到职能范围都重城轻乡,一些政府部门只管城市不管农村,而兼管农村的政府部门也往往将农村打入另册,重点仍然在城市,大量的农村公共服务职能归口于政府的农业行业管理部门,这是农村公共服务被边缘化的根本原因。公共服务是政府公共管理职能的重要组成部分,从根本上突破制约安徽城乡统筹发展的城乡公共服务失衡瓶颈,必须建立城乡一体的政府公共管理体制,否则政府出台再多的改善性举措,也仍然缺乏体制性保障。应当以改革政府机构和职能保障城乡公共服务的均衡,直至实现公共服务全覆盖。改革重在转变职能、理顺关系、优化结构和提高效能,加强和完善重要行业管理体制;加强与整合社会管理和公共服务部门;优化和完善城市建设、交通和管理体制;探索实行职能有机统一的大部门体制,进一步提高行政效能。按照权责一致的原则,对政府部门的职能作出合理界定和调整,并坚持1件事情原则上由1个部门负责,确需多个部门管理的事项,明确牵头部门,分清主次责任,避免职责交叉、政出多门。

2.2 加快公共财政建设步伐,切实加大对“三农”的投入

要改变农村基础设施和科教文卫等公共事业落后的局面,仅依靠农村自身的积累和投入是远远不够的,政府应以建立公共财政体制为突破口,切实加大对农村的财政投入力度,实现城乡基础设施和社会事业的统筹发展,为农村经济社会发展注入活力。要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求,加大对农村基础设施建设和农村义务教育、基本医疗、公共卫生体系、广播电视、文化等公共事业的专项资金支持,把农村的公共产品投入从主要由农民负担转变为主要由公共财政承担,扎实稳步地推进社会主义新农村建设。建立对农业的补贴制度,增加对农业基础设施建设、农业技术推广培训、农产品检验和检测服务的资金补贴额度,增强农业的竞争力。同时,要把间接补贴改为直接补贴,提高财政支农资金的效益。要充分发挥财政资金的引导性作用,构建与经济社会发展水平相适应的多层次的社会保障和救助体系,加快推进城乡社会保障一体化。进一步加大“阳光工程”实施力度,大力开展农民培训,并搞好农村劳动力就业信息服务,为农业发展和农村劳动力转移创造条件。

2.3 创新农村社区发展机制

城乡经济社会发展一体化新格局要通过农村社区的自我发展才能最终形成,而创新农村社区发展机制则是培育乡村自我发展能力的有效途径。我国的城乡统筹发展旨在从根本上消除城乡二元结构,协调城乡关系,从而加快形成城乡经济社会发展一体化新格局。由于城乡统筹发展的方针是以工补农、以城带乡,因此容易陷入外源发展的认识误区。城乡统筹的目标最终要由农村社区的自我发展才能够实现,其实质是促进农村社区的内生发展而不是外源发展,并且这种内生发展强调政府、企业等外部力量支持的必要性和重要性。农村社区自我发展的理念应在社会主义新农村建设中得到充分体现。我国近年兴起的社会主义新农村建设是一项重要的国家战略,对于政府、农民、社会力量在社会主义新农村建设中的地位与作用,现已形成共识:政府—主导;农民—主体;社会力量—参与。这个框架在理论上无疑是逐渐走向成熟的农村社区自我发展模式,但是在实践上农民的主体地位没有真正确立。农村社区长期积弱,缺乏自我发展能力,难免处于等、靠、要的被动地位。在一些地方农民的主体地位仅表现为成果享受的主体,项目推进过度依赖政府的投入和社会力量的介入。这一现象应引起高度重视,如果社会主义新农村建设不能促进和增强农村社区的内生发展能力,就会演变为外源发展。农村社区外源发展的弊端已在许多国家显露无遗:离开政府持续不断的输血发展陷入停滞,由企业介入的发展项目的收益大部分流出,农村社区的社会福利提高、生态环境保护和乡土文化传承得不到有力支撑。社会主义新农村建设的着眼点放在农村社区的内生发展,要着重解决好农村社区生产要素的优化配置和农村社区经济组织的改革创新。农村社区经济组织的改革创新是内生发展的关键。我国自废除政社合一的人民公社制度后,农村社区型经济组织大多处于缺失状态。取代人民公社的乡(镇)政府是政权机关,取代生产大队的村民委员会是村民自治组织,都不是真正意义上的经济组织和市场主体。农村社区型经济组织的缺失,使以城乡统筹推进农村社区的内生发展缺少集聚当地农村社区生产要素的市场主体。农村社区经济组织的改革创新对形成农村社区新型发展机制具有极为重要的意义,只有当农村社区型经济组织在当地成为主导性市场主体时,农村社区的内生发展才能有活力和动力,才能逐渐形成农村社区的造血机制,才能增强农村社区的自我发展能力。在近期,农村社区内生发展能力的培育可重点在盘活各类集体存量资源、加强农村金融支持力度、培育新型农民、改革农村社区组织等方面采取措施。