尚永庆　周晓志

摘要:县域经济是中国国民经济的重要基础,是当前我国全面建设小康社会的基本载体,县域经济发展是区域经济发展的重要动力。在新的战略机遇期和全面建设小康期间,壮大和发展县域经济有着极其重要的战略意义。按照发展观的要求,如何调整财政职能,制定有利于我国县域经济发展的财政政策,是一个上下关注的课题。本课题就是从研究县域经济发展入手,从财政政策对县域经济增长方式转变的引导作用的角度出发,为地方经济发展提供参考和决策支持。

关键词:县域经济;财政政策;增长方式

一、发展县域经济所面临的困难和制约因素

党的十七大提出了到2020年实现小康社会的奋斗目标,这一目标最显著的特点,是将“翻两番”由“总量”变为“人均”,这就对我国经济社会发展和全面建设小康社会提出了新的更高的要求。

从县域经济的界定可以看出,县域经济“以农为主”又“五脏俱全”,具有基础性、资源性、复杂性和综合性的基本特征。我市县域经济的发展面临着许多困难和制约因素,诸如生产力水平低下、生产方式落后、基础设施差、产业结构层次低、资金、技术和人才严重短缺等等。发展县域经济所面临的困难和制约因素概括起来如下:

第一、工业化与农村经济的矛盾

县域经济的核心问题是“三农问题”。而“三农问题”根源于工业化过程中城市经济的聚集效应对农村经济的吮吸,以及工业扩张对农村市场的征服。这是工业化过程中的必然产物,也是经济发展的必经阶段。县域经济与城市经济相比,无疑是弱势经济,处在一种向城市经济供应廉价资源和被迫接受城市高价工业品的双重挤压地位。县域内的“资本失血”、“资金倒流”、人才流失和农村青壮年劳动力外流的现象,成为了制约县域经济发展的主要因素。若不能解决好工业化与农村经济发展的矛盾,就有可能陷入所谓的“贫困恶性循环”。

第二、边缘化与山区经济的矛盾

县域经济大多数处于区位条件较差和基础设施落后的地区。区域经济发展不平衡规律表明,占有区位优势及交通便利的地区总是率先取得经济发展的优势,而受客观条件限制的山区经济则往往只能步人后尘、举步维艰。在市场经济的“马太效应”、“倒流效应”作用下,资本、劳动力和其它生产要素不可避免地从落后地区向发达地区集中,并且具有固定化和强化地区差距的趋势,导致山区经济不断被边缘化。例如广东的珠江三角洲地区,正是凭借地缘、人缘和政策优势,大规模引进外资,大力发展外向型经济,迅速崛起为举世瞩目的出口加工基地。而粤北粤西山区县由于交通不便等因素,则被严重边缘化。因此,如何改善区位条件,摆脱边缘化危机,尽快融入发达经济圈和汇入经济发展主流,是山区经济发展必须面对的战略性问题。

第三、市场化与小农经济的矛盾

市场化与工业化是同一问题的两个不同方面,工业化以社会化大生产为基础,必然要求网络化大市场与之相适应。我国经历30年的市场化改革,已经进入社会主义市场经济新阶段。但对于绝大多数地区的县域经济来说,市场经济与传统生产方式之间不可避免存在着尖锐矛盾,突出表现为“小农户”和“大市场”矛盾,即小生产方式与社会大生产方式的矛盾。这一矛盾在很大程度上已成为县域经济推进工业化及农业产业化的制约,主要表现在:一是小生产方式与农业产业化对资源配置合理性的要求相矛盾;二是与农业产业化对经营规模性的要求相矛盾,分散经营的产品即使是与市场对路的,也会因为规模太小而在市场竞争中处于劣势;三是与农业产业化的开放性、灵敏性的要求相矛盾。如果不解决小生产方式的制度性障碍,推行农业产业化就可能成为空中楼阁。如何解决“小农户”和“大市场”的矛盾,是县域经济发展中必须解决的难题。

第四、瓶颈化与规模经济的矛盾

市场经济本质上是效益经济,资源跟着效益流动。世界发展历史证明:在工业化阶段规模决定效益,只有规模经济才能产生高效益。而要达到规模经济,首要的是大规模的投入,包括资金、技术、人才的投入。实际上,在发展中国家及不发达地区经济发展中,无一例外都存在着发展“瓶颈”问题,即资金、技术和人才的短缺,尤其是资金短缺。县域经济发展落后不仅必然导致资本积累能力的低下,而且必然导致自身资源的流失,并由此形成恶性循环。从各地现实情况来看,县级财政基本上是“吃饭财政”和赤字财政,乡镇一级财政更是基本上处于“破产”状态。同时,目前银行金融信贷体制也不适应县域经济发展,甚至强化了县域资金外流的诱导机制。解决发展资金问题的惟一途径是招商引资和发展民营经济,但往往又因客观条件制约而成效不大。因此,如何化解瓶颈化与规模经济的矛盾,如何克服资金、技术、人才等因素对经济发展的制约,步入良性发展轨道,亦是县域经济发展迫切需要解决的战略问题。

第五、特色化与资源经济的矛盾

传统发展战略选择的主要根据是比较优势理论,以发挥地区的比较优势作为基本的战略原则。县域经济最具比较优势的无疑是资源,包括丰富的自然资源和廉价而充足的劳动力资源,以及独特的文化历史资源等。不少地方谈到发展县域经济,往往等同于开发地方特色资源。无疑,发展特色化的资源工业是县域经济发展中阻力最小的可行选择,也是短期内最容易见成效的现实选择。但自然资源的开发利用往往以牺牲环境和破坏生态为代价,这类资源工业的发展如果控制不好,很可能污染环境和破坏生态,甚至毁掉整个自然及人文历史景观。地处各水系上游的山区乱开滥砍和发展污染性工业,更是危害到整个流域的生态环境。因此,在构思县域经济发展战略时,必须重视特色化的资源工业与生态经济之间的矛盾,切忌采取简单的发展特色资源经济的思维定势,不仅需要深思熟虑地统筹近期效益与长远发展,更需要有远见卓识的发展新思维。

二、财政政策对县域经济增长方式转变的引导作用研究

基于县域经济社会发展的现实需要,在相当长的历史时期里,转变经济增长方式的努力都将是十分必要和重要的。财政政策若要对此释放更多的潜力和空间,必须不断完善公共财政制度,依托制度的内生机制和动力,强化和优化政策的调控作用,同时积极借鉴先进经验,结合地区实际情况优化财政政策设计,继续在支付成本、激励约束、优化外部配套环境三方面履行应尽职能,有所为有所不为,“到位”而不“越位”地做好对转变经济增长方式的支持促进,合理地并且有针对性地安排财政政策。

(一)切实解决县级财政困难,创造县域经济发展的良好财政环境

1.完善省以下财政管理体制。核定与县级政府事权相适应的财政收入,适度增加县级财政固定收入,减少市与县的共享收入税种,调动县级政府发展经济、增加收入的积极性。

2.清理整合专项转移支付项目,规范专项转移支付资金分配。一是规范转移支付的项目设置。取消直接用于竞争领域的专项转移支付项目;整合投向相近、零星分散的专项转移支付;将各年度数额相对固定的专项转移支付,归并到财政体制补助中;新增专项转移支付应严格控制在办利民实事的项目范围内,重点向财政困难地区、少数民族地区和农村倾斜。二是进一步规范专项转移支付的审批程序,提高资金配置的合理性。三是减少县级配套,减轻县财政压力。由于县域财政的自给能力低,中央和省级财政应足额安排各自应承担的经费,尽可能减少县级配套资金。四是完善专项转移支付分配、使用的监督制度,构建绩效评价机制,确保政策目标的实现。

3.增加一般性转移支付,优化转移支付结构。建议中央加大一般性(即财力性)转移支付数额,省、市财政每年也要从新增财力中安排一定比例,连同调减压缩的专项转移支付数额一并用于加大一般性转移支付力度。加快困难县乡基本公共服务均等化进程,避免社会和事业发展差距进一步拉大。让县级政府有更多的精力和自主安排的财力筹谋加快县域经济发展。

(二)整合专项资金,实施“非均衡”发展战略

从多方面筹集资金,确保县域经济发展的资金支持。通过整合用于对应的县域经济发展项目,既不违背政策,又能够提高资金的使用效率,扩大县级政府自主权。专项拨款是政府间财政资金补助的重要部分,是上级政府体现政策导向,配置公共资源的重要手段,对当地经济和社会发展有积极推动作用。但也存在分配与需要分离、权利与义务脱节、片面追求数量最大化影响预算平衡等问题。通过改革,预期达到安排更合理、使用更及时、责任更明确、监管更到位的目的。建议选择部分县先用省级专款进行试点,待取得经验稳步推广后,将为县域经济发展创造更为宽松的环境。

(三)创新财税对企业的扶持方式,促进招商引资,繁荣县域经济

当前,财政税收通过资金和政策对企业特别是新办企业的扶持方式,一般包括,一是减免和缓交各项土地税费。二是对符合国家产业发展政策的新办企业,在一定时期免征企业所得税,给予一定时期的减半征收,如“免二减三”、“免三减二”等。三是对部分行业给予增值税“先征后返”。四是减免部分地方税。五是给予贷款贴息等。目前,好多省份发展县域经济的当务之急是增加经济总量,尽快做大经济“蛋糕”,而切实有效的办法就是吸引投资,兴办实体。值得研究的是,在现行财税优惠政策中,一般认为最好的扶持办法,就是对新办企业在初期给予一定时期的企业所得税减免,但并没有收到预期效果。原因在于税收的减免优惠期,恰好是企业的创业成长期,企业一般没有利润或利润很少,除少数急功近利及“候鸟”型企业外,对创办高质量的企业没有形成真正的政策扶持,对投资没有产生特别的吸引力。

建议有条件的县级政府安排资金,实施对兴办高质量企业、产业化龙头企业,在一定时期内由政府全部或部分代企业缴纳各项社会保障基金,对劳动密集型企业的工人工资,政府甚至可在一定时期给予一定比例的补助,扶持兴办实体,吸引外来投资,发展县域经济。

(四)制定人才发展战略,保证科技、信息、人才强县的资金需要

要从“人才是第一资源”的理念出发,制定一套有效的人才引进与合作机制,采用合作、技术入股等形式,吸引拥有国际国内领先技术专业人才,到县域来创办企业和公司,为县域、为企业的技术创新和经济发展贡献力量。同时,要制定和完善高科技产业风险投资政策,调动科技人才与民间投资流向高科技产业的开发和生产,使科技人才的科技开发应用和社会资源结合起来,加快县域的产业结构调整,促进本地产品的更新换代,培养具有本土资源优势的名牌产品,带动本地经济发展,增加本地税收大户,从而形成较多的财源渠道,从根本上解决当地的财政困难,实现基层财政收支状况的根本好转。

总之,县域经济要求在全面建设小康精神和科学发展观的指导下,实现经济可持续发展和全面进步。县域经济的发展不仅要注重人均GDP、财政收入水平等传统的经济指标,更要注重文化、医疗卫生、环境保护、保障等与人民实际生活水平密切相关的指标。它体现的是以人为本的发展理念,要求我们超越传统的城乡分治的二元经济发展格局,实现城乡统筹发展和人与社会的协调发展。

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