王　可

[摘 要] 择校制度是美国教育改革的热点问题,对世界教育改革产生了一定影响。文章着重介绍了美国择校制度产生的背景,分析了择校形式的特点,并对美国择校制度进行了简要评析。

[关键词] 择校制度 特许学校 教育凭证

“择校制度”是近几年来美国基础教育改革中最引人注目的措施。19世纪上半叶的公立学校运动导致了美国公共教育体制的创立,在很长一段时期内,肩负着实现教育机会均等理想的公立学校成为了基础教育的主体并发挥了重要作用。在这种公立学校体制下,各州均实行“就地入学”政策,择校就读的选择仅限于公立和私立(含教会学校)之间,并局限于少数富裕的家庭或有宗教信仰方面要求的家庭。然而,到了20世纪80年代,公立学校无可选择的状况发生了变化,“择校”作为一股热潮受到各界关注并得到政策支持。对这一问题的关注和研究,不仅可以帮助我们了解美国基础教育的政策改革取向,而且有助于对我国基础教育改革问题进行深入思考。

一、推行择校制度的背景分析

从19世纪末到20世纪初,美国逐渐普及了公立免费义务教育制度。客观地说,它是美国教育历史上的一大进步,义务教育的普及对美国国民素质的提高乃至经济的发展、国力的强盛都作出了突出的贡献。然而,随着时代的发展,公立教育制度的弊端日益显露。美国要求公立学校进行教改的呼声从20世纪50年代起一直没有中断,并于20世纪60年代进行了“新三艺”课程改革;20世纪70年代实施了恢复基础教育运动;20世纪80年代又掀起了战后第三次教育改革运动,该运动以国家教育优异委员会的《国家在危急中:教育改革势在必行》报告为开端,以提高教育质量为主题引发了大规模的教育改革。这些改革虽然取得了一定的成就,但是公立学校体制僵化、教育质量下降、官僚主义盛行、教育资源浪费严重等问题一直未能得到很好解决。由于以往的教育改革措施都是在不改变公立学校原有体制的前提下进行的,公立学校的实际状况并没有多大改观,公众对公立学校的怀疑和不满反而越来越强烈。据统计,在波士顿、芝加哥、纽约等城市辍学率已高达40%。1988年《儿童》杂志的民意调查发现:由于公立学校教学质量不高,51%的家长愿意将自己的孩子送到私立学校。1970年～1988年间,美国私立学校入学率增长了6%,而公立学校入学率则降低了17%。可见,加强教育竞争,提供教育选择权,已成为经历数次教育改革后的自然结果了。

除了上述教育方面的原因外,美国推行择校制度更深层次的原因还在于美国社会中“市场价值取向”重新兴起在基础教育上的反映。美国推行的择校制度旨在把美国的公立教育体制和管理方式从过去的“政治行为模式”转化为一种“市场经济模式”,从而减少和克服过去公立学校的单一、僵化体制的垄断,为广大儿童和家长提供更多选择自由的权利。这一政策的转变与美国整个政治、经济指导思想的转变有紧密联系。20世纪50、60年代,美国历届总统吸取了罗斯福新政的经验,与国家垄断资本主义发展相适应,在政治、经济政策上继续强调国家干预,并通过立法进行了一系列完善国家垄断资本主义机制的改革与调整,促进了经济发展和社会繁荣。进入20世纪70年代,美国经济出现了结构性经济危机,特别是受到经济滞胀的困扰,美国经济理论界和政府都感到凯恩斯新主张的大政府、高税收、高福利政策的失败。于是,在20世纪80年代初,倡导自我放任,弘扬市场机制,反对国家干预,主张小政府、低税收、改革福利制度的供应学派和货币学派便逐渐成为美国新时期的政治、经济政策的基础。里根总统相继推行了紧缩货币、减税及税制改革、收缩福利等一系列减少政府作用、注重市场机制的改革政策,这使美国的经济再度繁荣。正是这种崭新的社会背景使社会各界重新审视教育问题,重新定位政府在教育中的地位和作用,寻找教育改革的突破口。

二、择校的主要形式

早在20世纪70年代的卡特政府时期,“择校”这一概念就已经被提出,在20多年的时间里一直是美国基础教育改革的一种尝试。也就是说,在政府、教育改革人士和家长支持教育选择,支持在公立学校体系中引入教育竞争机制的观念之前,各种各样的择校制度已经在许多州出现了。其中包括:磁石学校、教育税减免、教育凭证、特许学校和“控股公司私校”等。鉴于目前在美国教育实践的重要性,下文集中介绍和分析特许学校、教育凭证这两种形式。

1. 特许学校

美国特许学校是一种新型公立学校,主要由公共教育经费支持,由教师团体、社区组织、企业集团或教师个人申请开办并管理,在相当程度上独立于学区的领导和管理。特许学校在享受相当自主权的同时必须承担相应的责任,而办学者必须提出明确的办学目标并与地方教育当局为此而签定合约。一旦学校不能履行其职责并达不到预先商定的目标时,提供经费资助的政府有权终止合同。

马萨诸塞州的退休教师布迪或许是美国教育界提出“特许”概念的第一人。美国第一所真正的特许学校是明尼苏达州的一位教师在20世纪90年代初创办的。明尼苏达州和加利福尼亚州分别在1991年、1992年通过《特许学校法》,以法律的形式肯定了特许学校的合法地位,特许学校迅速增多。据统计,到1998年全美已经有27个州通过了《特许学校法》,创办的特许学校已达到784所,就读学生16.6万人,还有更多的学校在申请开办。

(1)创办目的

从政府角度而言,提出创办特许学校,主要在于赋予家长为其子女选择合适的公立学校的权利,并在改革公立教育的过程中提供一种选择模式和竞争的氛围。正如克林顿在1999年宣布拨款950万美元用于特许学校时所指出的:由于有了特许学校,“我们可以通过让公立学校自由地创造、革新并负起责任,来提高标准、期望和责任。这是一种我们希望所有儿童都能受到的教育。”美国联邦教育部前副部长泰洛齐就特许问题在众议院宣言时说:“特许学校在提高教育的学术标准,给予教育者更多的自主权,吸引家长和社区参与教育以及在公立教育中扩展机会和提高责任感方面是充满希望的。特许学校是我们全部努力的一部分,它给美国许许多多家庭带来全方位选择公立学校的机会”。

(2)主要特征

特许学校的创办是为了实现另一种教育理念。每一所特许学校都有自己独特的“使命”,从而显示出各自的个性。美国特许学校网站在为特许学校提供技术帮助时,强调特许学校首先要有明确的“使命叙述”,并将《马萨诸塞州特许学校手则》所建议的、侧重于不同方面的5个基本要素一一列出。它们分别侧重于价值观、教育方式、课程重点、消费者重心及侧重于结果和目标。

特许学校具有小型化和自治的特点。美国中小学的规模一般都不大,但特许学校相对来说规模更小。1998-1999学年,每年特许学校的平均学生数仅为137人,而全部公立学校的平均学生数为475人。另外,特许学校享有比公立学校大得多的办学权和自治权。州特许学校除了要遵守健康、安全以及合约方面的有关规定之外,可以免受所有管理公立学校的规章制度的约束。特许学校是一个独立的实体,它与原有公立学校最大的不同,是在教职工聘用、经费作用、教学计划及学生个性培养等方面拥有相当大程度的自主权。

特许学校对教学质量和学生的学业成绩负有责任。这关系到特许学校在合同期满以后,是否可以继续办下去。

(3)存在的问题

特许学校面临的最大问题之一是经费问题,尤其是从何处获得启动资金的问题。大多数学区可以求助于选举人,有时可向州立机构申请拨款来建一栋新校舍或者改造一栋旧建筑,但大多数州未给予学校这种便利。1996年的一项调查显示:“毫无疑问,缺乏资金而不能得到常规的学校设备,缺乏启动资金以购买最初的设备和实施计划等,是今日特许学校经受的最严重的考验。”

对于特许学校的效果目前还没有全国性的评价。少数研究显示,特许学校在提高学生的学业成绩方面的效果是微乎其微的。这些问题使人们怀疑特许学校将为公立学校改革提供一个模式的观念。

2. 教育凭证

所谓教育凭证,即政府发行给学生家长的一种证券,它代表一定数额的现金,作为专门帮助家长为其子女选择学校的费用。家长不能直接向政府兑换现金,学校收取教育凭证后再向政府兑换现金。“凭证”概念在美国的社会福利、公共服务中是一个广泛应用的概念,它所具有的好处在于“消费者拥有不同的供应者,因而享有选择最符合其需要之选择的自由。”

教育凭证的实验开始于20世纪60年代末至70年代初,很快引起重视,后来成为美国布什政府将竞争机制引入公立教育领域的选择计划之一,改变了过去适龄儿童必须在政府指定的公立学校上学的做法。教育凭证制度的最大特点,或许就在于它将家长的选择权扩大到公立学校和私立学校之间。正如弗里德曼所说:“应该允许家长在任何一个愿意接受其孩子的学校使用凭证,不论这所学校是私立还是公立,也不论这所学校是坐落在他们居住的地区、城市或州,还是在其他地区、城市或州。这样不仅可以使每位家长拥有较多的选择机会,同时也将迫使公立学校自筹资金。不仅公立学校之间要展开竞争,公立学校还要同私立学校展开竞争。”然而,克林顿执政时期则主张不应该将公众的税费用于私立学校,他赞同公立学校之间的选择和竞争,但反对将公共经费提供给私立学校的教育凭证。民主党人强烈要求把教育凭证制度限制在公立学校内部,他们提出的与学校有关的教改政策是“特许学校计划”。还有一些反对者认为,教育凭证制度除了夺走了公立学校的办学经费,是对公立学校制度的破坏以外,还会损害私立学校的自主发展,因为接受政府的资金就不可避免地要接受一些限制和标准。在众多的反对意见中,最主要的也许是认为教育凭证违背了《美国宪法》所规定的“政教分离”的原则。由于80%的教育凭证会用于教会学校,这就等于是将公共税款用来支持教会学校。教育凭证的支持者一直没有放弃努力,小布什总统就鲜明地表达了对教育凭证制度的支持。

教育凭证关注的是家长的择校能力,或者形象地说是“家长的教育选购力”,是一种以“钱”为基础而推行的择校制度,这是教育市场化的一个突出表现。它的另一个导向是教育的自由化,让学校之间公平竞争。所以一些学者认为,在中小学推行教育券,可促使教育机会平等、效率与自由三方面相一致并保持平衡。在这一意义上,我们也可以把“教育税减免”归为类似性质的措施。因为教育税减免就是指减免非公立学校学生家长的教育税。如果说教育凭证是政府以“投入”方式增加家长的教育购买力,那么教育税减免就是以“养活家长开支”的方式来保证家长的教育购买力。

三、对美国择校制度的评析

美国择校制度发展到如今,经历了相当漫长的过程,其间引发了各种评价。不管怎样,美国的择校制度深刻地影响了美国教育,已经改变了或正在改变着美国的学校教育制度。

1. 择校制度改变了大众的传统教育观念

实现教育选择是一种带有世界潮流性质的发展趋势,而我们必须正确认识改革过程中的利弊。美国推行的择校制度使自由择校理念深入人心。近几年的民意测验显示,美国人对择校观念相当支持,几乎每项旨在提高教育质量的提案都把家长参与放在首位。在美国,虽然不是所有人都赞成特许学校、教育凭证等做法,但是人们对教育自由以及教育选择的基本理念却相当支持。另外,择校思潮使人们重新思考政府在教育中的地位以及政府对教育发挥作用的方式,思考公立学校是否是自由选择和竞争的禁区。美国的公立学校一直令美国引以骄傲,被认为是社会民主的基础,“教育是国家的责任,基础教育是公共产品”的观念深入人心。择校的推行使人们转变了观念,即政府应该对教育负责,应该资助教育,但不一定由政府来直接提供这种教育。

2. 择校制度丰富了美国的教育制度

择校制度不仅改变了中小学系统中公立学校的垄断地位,而且引发了对公立学校体制进行改革,使公立学校从单一类型走向多样化,从垄断走向竞争和开放。特许学校、教育凭证给很多家庭,特别是中低收入的家庭带来更多的选择机会,促使教育公平实现从“量”到“质”的转变。目前,择校制度还在不断发展,家庭学校、公校私营等择校形式日益丰富,这些都表明美国的教育制度通过不断改革而日益变得丰富多彩,正逐渐走向多样化。

3. 择校是实现教育公平的必要之举

在美国社会新的历史条件下,国家已经完成普及义务教育的任务,实现了教育起点上的公平,但这仅仅实现了教育公平的第一步,教育公平还需追求教育过程中的公平和教育结果的公平。择校是教育内在的公平与效率的张力在新形势下、在更高的水平上相互冲突与平衡的外在表现。美国当前的择校改革,无疑把教育平等和效率这一基本矛盾在国家完成普及义务教育之后可能带来的问题和可行的解决方法提供给全世界,其意义是显而易见的。

改革必然会触动部分人的利益,难免引起一些争议。现在出现的一些问题,有些是预料之中的,如一些学校的倒闭;有些可能是暂时的,如将教育凭证用于私立学校所引起的争议问题。但是,随着教育改革的不断深入,这些问题都会得到令人较为满意的解决。总而言之,择校已经成为美国教育制度的一大特点,它在美国教育领域的实践获得了很大成功,并因此对世界各国的教育改革产生了很大影响。

参考文献:

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(作者单位:四川音乐学院绵阳艺术学院)

责任编辑 张 鹤