王运宝

如果再次重复1995和2002年冻结的做法，造成一波三折，绝不是政府决策的最优选择。如何在建设过程中探索出一套成熟的体制机制，实现多赢，是下一步中国城市轨道交通发展的正确方向。

6月26日，开工仪式的热闹背后，青岛终于圆梦地铁，为此，青岛付出了20年时间。同月，千里之外的福州，承载着福州建设海西龙头之梦的地铁一号线批准立项。在这个沿海临江的城市里，地铁被赋予多重含义，“地铁将福州带入一线城市”的大字标题，开始出现在当地媒体和房地产商的广告中。

但如果不是国际金融危机下国家为扩大内需加大基础建设规模，青岛、福州以及其他城市的“地铁梦”，或许还要做更长时间。

突如其来的投资“盛宴”，正改变着许多城市原本的建设节奏。青岛、福州、无锡、昆明、长沙、郑州、宁波、南昌等众多二三线城市的地铁建设，在同一时间提速，绝非偶然。

从2008年下半年开始，中国迎来地铁建设的第三次高潮，成为全世界最大的城市轨道交通建设市场。但是，“全世界最大”并不能掩盖地铁建设的所有困局。

因此，會不会重现1995年、2002年两次“冻结”的波折?这成为各界普遍关心的话题。或许，城市决策者们在地铁建设高潮的同时，更应追问，下一步的趋势将会怎样?

第三次冻结?

“量力而行。”

面对如火如荼的地铁投资潮，国家发改委基础产业司司长王庆云强调说，发展地铁要慎重，“解决公共交通问题只有一个判断指标，就是这个城市的公共交通需求量与所对应的政府财政支付能力。”“在容量和能力都一样的情况下，选用地铁就是比较奢侈的。”王庆云认为，“首先应该考虑在地面上的建设；地面上不行了，人多的地方可以考虑高架，线路进入市中心再钻到地下去。确实需要解决地面交通任务的，也不妨考虑采用有轨电车。”

从资金投入上看，以上3种轨道交通方式的成本差别很大：地铁的建设成本在5亿元，公里以上，轻轨的建设成本在2亿元／公里以上，有轨电车的建设成本是2000万－3000万元，公里。

因此，中国工程院院士王梦恕强调指出，可供选择的方案有多种，如果非要不顾客观实际去建设，不但产生不了“地铁经济”效益，相反会拖整个城市经济发展的后腿。“任何一朵美丽的鲜花不能在全世界同时开放一样，地铁的建设也不能在任何一个城市同时进行。”

实际上，资金问题，从来都是地铁建设需要考虑的首要问题，这也是1995年、2002年两次“地铁整风”的直接因素。毕竟，地铁的投融资机制还无成熟模式，盈利模式也是世界性难题，地方政府的财政压力是最现实的问题。

资金压力只是一方面。另一方面，前两次地铁冻结审批，“正好与当时整个国家宏观投资热相对应。”冯飞告诉《决策》。

因此，人们开始担心，地铁一哄而上投资热潮之后，会不会遭遇第三次冷冻?

从前两次冻结地铁立项审批来看，“刹车”主要是为了使地铁建设驶入理性和规范的轨道。采访中，大家普遍的观点认为，对于地铁建设不能“一刀切”，一波三折对城市轨道交通建设来说，不是最优选择。比如杭州，在遭遇两次冻结之后，地铁建设已经遇到诸多不利因素。

而且，“一个城市是否需要地铁是一个综合性的问题。城市的发展规模、城市人口数、城市人员流动量、城市地面交通状况、城市经济的发展及经济实力、城市的环保和节能等等，都是决定因素。”清华大学交通研究所所长陆化普对《决策》分析道。

所以说，追问国家对地铁建设是否叫停或者叫停多久，并没有实质意义。重要的不是讨论地铁应不应该立项，首要问题是地方政府如何面对地铁建设、运营和管理工程所需的“无底洞”般的资金缺口。

目前，地方政府迫切需要的，不是思考会不会被冻结，而是如何锻造将商业智慧注入公共事业建设的能力，“交通、教育、民生、社会保障等等，哪儿都需要钱，穷日子有穷过法，要看地方政府怎么当家了。”国家发改委投资研究所所长张汉亚说。

如果更上一层楼，探索出一套成熟的运营体制机制，实现地铁建设的可持续发展，比争论应不应该停止立项审批，更具有实际意义。

轨道交通“加速度”

“现在是加快建设轨道交通的最佳时机。”

中国城市规划设计研究院城市交通研究所所长赵杰认为，交通拥堵已经成为各大城市的“心头之痛”，“要解决城市交通问题，必须依靠一种比私家车具有明显竞争优势的公交运输方式。但只有轨道交通能在时间效益、能源效益上明显占优势。”

可以说，这一观点获得的共鸣最多。在任何一个城市的申报书和规划文本中，解决城市交通拥堵，总是放在首位。

而且，现实的案例也很容易找到。北京市增资7000万元增建的地铁5号线天通苑站，使该地区拥堵程度大大下降，成为缓解城市交通拥挤的一个有说服力的范例。

因此，“修地铁不是为修而修，而是我们的城市太需要轨道交通了。最理想的轨道交通布局是300米以内，或步行5分钟就能找到站口，目前看来，我国地铁的密度太低了。”中国铁道科学研究院首席专家钱立新如此表示。据介绍，地铁线路长度居全国第二的北京，二环以内的轨遭线网密度仅为1.08，而巴黎市中心区线网密度已经是3.76，纽约和伦敦的市中心线网密度是3.46。

由此可见，中国的城市需要地铁，需要轨道交通。

“建设轨道交通是提高公交服务水平最有效的措施。杭州地铁的出现，能最大限度地提高现有的公共交通速度。”公安部、建设部畅通工程专家、杭州市综合交通研究中心主任陈茜列举了一组数据加以证明，一般来讲，常规公交车的行车速度是每小时14公里至18公里，BRT(快速公交)能达到每小时20公里，而地铁一旦建成后，能达到每小时30－40公里。这可是超过了现有速度的一倍多。同时，地铁的运量是常规公交的10倍。常规的公交车一条线路的运量是每小时5000人，而地铁一条线的运量在3万－4万人左右。

地铁的准点、高效更是其他交通工具无法比拟的最大优点，而且，地铁用电，不用油，也更环保，能耗更低。“地铁的终极目标是高效、便捷、安全、舒适、环保，这与杭州打造生活品质之城的宗旨是不谋而合的。杭州地铁的建设，标志着城市从常规公共交通时代，进入到了轨道交通时代。此后，我们城市的生活品质也将在地铁的轨道上得到飞跃的提升。轨道交通，无疑是现代城市交通的发展方向。”陈茜说。

同样，由国务院发展研究中心产业经济部部长冯飞带领的研究小组，对“轨道交通引领中国走新型城市化道路”进行了详细论证。“走新型城市化之路已经成为各地城市的普遍选择，城市轨道交通起着引领城市发展的作用，而不是等到交通拥堵不堪之后，再去‘补课。”冯飞告诉《决策》。

实际上，这种理念正在被越来越多的人所认同。王庆云表示：“发展城市轨道交通从短期看能够拉动固定资产投资，有利于克服国际金融危机对我国实体经济的

影响；从长期看，则可以解决制约城市发展的交通拥堵和空气污染问题，有利于城市的可持续发展。”

现阶段，从北京到中西部众多二三线城市，建设城市轨道交通成为共同的选择。因此，住房与城乡建设部中国土木工程学会秘书长张雁表示，尽管目前国际经济形势对各个领域都有一定影响，但是轨道交通建设丝毫没有受到影响，轨道交通作为大城市、特大城市的交通骨干得到越来越广泛的认可。在今后的20年内，轨道交通将始终处于高速发展时期，轨道交通建设不会减速，反而会提速，甚至现在根本不是减速的問题，而是发展太慢。

加速度已是无法改变的趋势。改变的，只能是地铁开工的城市个数与地铁的公里数。

审批权下放?

“地铁审批有可能下放地方。”

一句简单的话，激活了各个地方城市政府决策者的神经。

相对于其他众多的建设项目，城市轨道交通审批采取“规划审批制”，即由城市上报近期规划；立项后，由中国国际工程咨询公司提供项目评估书；然后上报国家发改委进行具体规划审批；然后由国家环保部进行环境评估，再由国家发改委和建设部进行会签；然后上报国务院批准城市轨道建设规划；在规划基础上进行具体建设项目立项，进行可行性研究，最后由国家发改委统一审批建设项目。

要完成这个过程，正常情况下一般需要3到5年，比如无锡市。如果遇到重大的政策调整，时间会更长。所以，如何更加高效率地审批城市轨道交通建设，就成为很多人一直在讨论的问题。

其实，目前采用的这套审批程序，不一定就是最好的。与公路属于交通运输部、铁路归铁道部直接管理不同的是，目前城市轨道交通同时归属铁道部、住房与城乡建设部、交通部、工信部等几大部门同级管理，缺乏直接的行业主管部门，这一现状就使得城市轨道交通的规划几乎是“市长说了算”。在很多地方，地铁建设就被简化为“市长工程”。所以，“有关主管方面正在考虑，以后可能将后一个环节下放到省市一级的有关部门，发改委只审批规划，其他的后续就由地方做主。”一位城市轨道交通业界人士曾对媒体这样透露。

对此，清华大学交通研究所所长陆化普告诉《决策》：“下放地方是未来的一个发展趋势。”特别是在国际金融危机的经济背景下，国务院常务会议修改城市轨道交通建设资本金比例，从40％下降到25％。这一政策调整，无疑给各个城市的轨道交通建设注入了一股强大的推动力，也透露出了丰富的决策信息。

更重要的是，轨道交通具有1：2.6的拉动效应。正因如此，奥运会后，北京地铁建设的热情丝毫没有减弱，反而更是以前所未有的速度扩张。据介绍，到2010年的两年内，北京将投资1200亿至1500亿元人民币拉动内需，轨道交通建设是其中的主要“发动机”，累计投资将达到900亿元。

在国家发改委综合运输研究所研究员陈元龙看来，资本金比例下调以及项目审批权下放，都将使得地方政府在城市轨道项目上的融资压力更小，自主性更强，从而迎来新的发展阶段。但硬币总有另一面。在审批权进一步下放后，有关行业规范亟待建立。

也许，这正是下一步城市轨道交通建设的一个重要方面。

在香港，有这么一则形象广告：豪华保时捷飞驰在铁轨之上，以另类的视角强调了地铁对于城市的影响。其潜台词是：跑车只能提升个人价值，而地铁，则升华了整个城市。

中国的地铁交响曲已经演奏了40年，经历过波折之后的城市轨道交通建设，将要奏响的下一个乐章，一定会别有一番韵味。