王义敏

摘要：随着经济的速发展和城快市化的推进，对土地的需求越来越大，农村集体土地被大量征用。农村集体土地转为城市建设用地的过程，应当是农民分享城市化和工业化成果的过程，而不应当造成农民失地失业，进一步扩大城乡差距，因此在征地过程中，要充分尊重农民的财产权与发展权，合理补偿妥善安置失地农民。

关键词：征地补偿安置；城市化；补偿标准；社会保障；土地管理法

中图分类号：F301

文献标识码：A

文章编号：1009-2374(2009)14-0071-02

一、征地补偿安置中存在的主要问题及原因

征用土地是国家为了社会公共利益的需要，通过一定的法定程序，将农民群众集体所有的土地征收为国家所有，并给予补偿安置的行为，它是一种政府行为，具有一定的强制性。现行法律法规规定，无论是国家建设用地还是城市建设用地都必须申请使用国有土地，包括国家征收的原属于农民集体所有的土地。也就是说，建设占用集体土地的，都必须采用征用的方式，先取得国家的土地所有权。征地中的补偿安置工作做得如何，则直接关系到农民群众的切身利益。

据调查与了解，当前土地征用中的主要问题有：

(一)不能严格执行法律规定的征地补偿标准

虽然《土地管理法》、《山东省实施(土地管理法)办法》等法律法规对征地补偿费标准做了详细的规定，但在实际征地中却很少严格执行法律规定的补偿标准，一般用地项目均采用由用地单位和个人与被征地村庄自行协商补偿的方式，造成补偿标准的不统一，使法定的征地补偿标准失去实际意义。而一些基础设施建设项目，尤其是地方政府重点项目，与其他项目相比，征地补偿费则明显偏低，有的甚至低于法定标准。正是由于低价征收土地与高价征收土地并存，导致征收土地工作中讨价还价、阻挠征地的现象时有发生，而地方各级政府为保障建设项目用地，往往采取高压政策，粗暴干涉，迫使村庄就范。

(二)土地补偿费分配与管理使用不规范

土地补偿费一般都是归集体经济组织所有，有的地方在集体经济组织和农民之间进行分配，但农民所得比例很少。个别地方以发展区域经济和公益事业为由，层层截留克扣，使原本较低的土地补偿费到农民手里少得可怜，由此引起被征收土地农民与农村基层组织的矛盾尖锐化。另外在土地补偿费的管理使用上，缺乏合理的监督与指导，各村庄往往自行其是。有的将土地补偿费由村集体经济组织实行统管，或兴办企业，或搞投资回报，或存入银行，但往往难以抵御市场经济的风险，一旦企业亏损倒闭，资金血本无归。存入银行的资金是安全的，但靠国家目前实行的低利息收入难以维持农民生计；有的村地被征光后，守着数万元钱发愁，分也不是，不分也不是。

(三)被征收土地农民安置方式存在弊端。失地农民生活无保障

据统计，自1999年新土地管理法实施以来，至2006年底，即墨市共新增建设用地28880亩，按人均占地0.6亩计算，共有48133人需安置。对这部分人，基本上采取两种安置方式，一种是将安置补偿费拨付给村庄后，由村庄自行安置；一种是直接发给安置补助费后自谋职业。

第一种安置方式，村委会有很大的自主权，政府实际上是把安置征地后剩余劳动力的责任交给了村委会。各村委会在安置征地后剩余劳动力问题上，一般采取三种方式：一是兴建村办企业；二是调整承包土地；三是将补偿费一次性投入大中型企业，村委会每年固定分红用于失地农民的生活补助。

大多数村委会在如何发展村办企业，往往由村委会一班人说了算。再者村办企业安置剩余劳动力的能力十分有限。村庄调整承包土地时，由于受承包合同的制约，容易引起纠纷。将补偿费一次性投入大中型企业，在选择企业时必须慎重。

第二种安置方式即货币安置也是利弊各半，我市市区近郊乡镇正处于农村向城市过渡时期，建设征收土地后，很多农民还没有完全失去生产资料，还拥有部分土地，有一定的生活来源，他们可以利用补偿给他们的安置费发展农副业生产，从事第三产业，增加收入，维持和提高原有生活水平。这种方式比较受年轻人欢迎，也便于操作。但也存在弊端：如果农民的土地全部被征，或者剩下的土地不能维持其原有的生活水平，而安置对象能力各有不同，有的人能力有限，利用安置费既没有学得一技之长，也没有作为资本发展生产或从事其它产业，而是消费一空，回过头又来找政府、找用地单位，甚至上访，也在一定程度上影响了社会的安定。

除以上两种安置方式外，我市根据劳动保障部、国土资源部《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》和《山东省人民政府办公厅转发省劳动保障厅关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作意见的通知》制定了工作方案。将参保范围、缴费标准、资金来源、待遇水平作了详细的规定。确保参保资金按时足额到位，由劳动保障部门按规定记入农村社会养老保险个人帐户和统筹帐户，被安置人员及时办理参保手续，使被安置人员到规定年龄或在失去劳动能力后，能领取养老金，使其老有所养，无后顾之忧。

以上几种安置方式在青岛地区乃至全国都具有一定的代表性，仅仅靠这几种方式来安置征地后剩余劳动力显然已不能适应经济和社会发展的需要。

二、对征收土地补偿安置工作的思考建议

我国是一个农业大国，农村、农业、农民问题，始终是党和政府十分关注的问题，目前征地补偿安置工作中存在的问题，是经济社会发展到一定阶段必然会出现的问题，但若不能很好地解决，势必影响社会的发展。针对以上分析，本人认为，对征地补偿安置工作必须站在全社会、全方位的角度去研究思考，采取法律的、经济的、行政的综合手段去解决。

(一)加强征收土地管理，切实维护农民的合法权益

首先，各级领导要转变思想观念和管理方式。充分认识对集体土地征收涉及的农民利益问题，是尊重和保护农民基本的合法权益问题，不能再以无偿、低价或者有条件地剥夺农民土地为代价，以牺牲农民的合法权益为代价来搞所谓的发展经济和城市化进程。政府要改变管理方式，不能强制性地低价征占土地，而应严格依法行政，遵守法定的补偿标准和征地程序，规范征地行为，提高征地工作的透明度，从源头上防止损害农民的合法权益。

第二，要保证落实《土地管理法》确立的征地制度。法律规定，征收土地是政府行为，政府有责任维护农民群众的利益。当前要着生解决好以下问题：一是针对有关征地立法工作较为薄弱的问题，加紧建章立制，尤其是对征地补偿安置，征地补偿费分配使用的管理监督的规定要完善，使之明确、具体、可操作，以弥补制度之短缺。二是政府在出台土地方面的优惠政策须十分慎重，尤其是在土地供应的价格上一定要严格执行国家规定，不能随便优惠地价。三是要切实解决一些重点工程、基础设施等项目征地价格偏低的问题，应当提高征收土地成本。四是在被征收土地农民实际生活水平下降时，应依照法律的规定，

给予被征收土地农民最高补偿标准的补助。

第三，调整土地收益分配，加大被征收土地农民就业扶持力度。据国家有关统计资料显示，土地收益分配中，农民只得5％～10％，村一级得25％～30％，政府及其部门得60％～70％。所以政府应当也可以调整土地分配收益，给农民一定的生活保障。

(二)做好被征收土地农民的补偿安置。解除失地农民的后顾之忧

城市化本身是个综合的理念，是一个渐进的过程，农村意识转化为城市意识，农民的生活方式和行为转化为市民的生活方式和行为，需要一个长的磨合期和适应期。同时，由于失去生产资料，解决今后的生存发展问题也成为“热点”和矛盾的“焦点”。因此，既要保证国家经济发展及社会进步对建设用地的需求，又要保证被征地农民的根本利益不受侵犯，征收土地补偿应使被征收土地单位的农民生活水平不降低，这也是《土地管理法》关于征地补偿安置的一条重要原则。

1.建立被征收土地农民的基本生活保障机制。从目前的情况来看，建立对被征收土地农民的社会保障机制，在城市规划区和经济相对集中发展的开发区十分必要，因为这些区域是成片征用集体土地最多的地方。建立对被征收土地农民的社会保障机制必须具有以下条件：一是必须由政府来主导，征收土地是政府行为，政府理应为被征收土地农民利益着想。为此。要统一认识，认真协调，落实好相关部门的责任。二是要建立一个强有力的保障机构。农民愿意，政府也易于调控。三是必须要有足够的保障资金，资金主要来源于征地补偿。四是要有一个激励机制。政府提供给农民的保障是最基本或是最低的生活保障，要想过上好日子，还得艰苦创业，重新就业。政府的责任是为失地农民积极创造就业机会，而不是建立一个靠失地就能一劳永逸地生活的机制。

2.加强对征收土地费使用情况的监督，做到专款专用。一是要建立征地调节资金。主要用于统一垫付征地补偿费用征地资金主要来源：市县土地出让收入；用地单位预交；其他可用资金。征地调节资金实行转户管理，专款专用，封闭运转。这样对征收土地资金进行集中管理，全盘管理，有利于维护农民利益，做好补偿安置工作。二是变一次补偿安置为分期逐年补偿安置。根据实际情况，可以对失地农民的补偿安置变一次性为分期逐年补偿安置，期限可暂定为土地承包的剩余年限。根据当地农民的平均生活水平，合理制定一个基本生活保障线，依据基本生活保障线，每年从征地调节资金中拨付资金给失地农民，作为最低生活保障费。三是合理管理征地调节资金，使之保值增值。政府成立专门机构，合理管理征地调节资金，为确保征地调节资金不被侵占、挪用，上级审计部门每年要进行专项审计，严格监督。

实践证明，做好征收土地中的补偿安置工作，对社会稳定、改善投资环境、促进经济发展具有重要作用，需要我们不断地探讨与改进。