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对当前的中国社会来说，根本性的问题不在于以什么指标体系去考核政府，也并非单纯保证统计数据的真实性，而在于由谁来考核。

领导的肾、秘书的稿、小姐的感情、统计局的表”，这段曾经流传的顺口溜“四大虚”，其意虽偏激，从中却不难窥见民众之于中国统计数据公信力缺失的诟病。尤其自金融危机以来，对于中国经济统计数据的质疑之声纷至沓来。

6月27日，全国人大常委会表决通过了修订后的《统计法》，其将于2010年1月1日起施行。新《统计法》加大了对数据造假等统计违法行为的处罚力度，并要求国家各个层次上的数据应当以各级政府统计局公布的数据为准。

看不懂的统计数据

就在新《统计法》获颁前不到一个月，国内外对于中国能源消费与经济增长数据背道而驰的质疑，几乎成为今年以来最令国家统计局负责人头疼的问题。

5月14日，国际能源署（IEA）表示，中国一季度GDP同比增长6.1％，这一数据与当季石油需求下降3.5％的情况不符，中国的GDP数据可能并不准确。而电力数据也为这一质疑提供了合理性依据。据中国电力企业联合会数据，1-4月中国用电量同比下降4％，其中4月同比下降3.63％，而该月全国规模以上工业增加值同比增长7.3％。一降一升，增幅背离达11个百分点。

为此，5月25日国家统计局辩称，其因一是今年一季度产业结构变化较大，用电量相对较少的第三产业增长较快；二是主要高耗能行业生产及用电量增长放缓，而用电相对较少的高技术产业增长较快。统计局还列出详细数据，指出一季度第三产业增加值比重超过第二产业，工业中高耗能产业的增幅在大幅回落。并进一步指出，尽管经济是正增长，用（发）电量是负增长，但两者的变化趋势是吻合的：规模以上工业增速持续回落，相应的发电量降幅加大；而工业增速出现回升，同期发电量降幅则缩小。

国家能源局局长张国宝也出面替国家统计局挡了一回“炮弹”。除了统计局提出的上述两点外，6月1日他在国新办新闻发布会上还指出，节能成果的显现和高耗能产品去库存化也是重要原因。

风波并未完结。6月3日，对于发电量下滑和经济增长同时并存的局面，电监会前副主席邵秉仁表示，某些地方上报的经济数据真实性确实值得怀疑。6月14日，在清华大学CCWE经济形势讨论会上，中国宏观经济学会秘书长王建对5月份8.9％的工业增速提出重大怀疑，认为实际增速可能只有5％。

尽管6月16日国家统计局又在官方网站上刊文作出相应回应，但仍有业内人士不太信服。毕竟一正一负差别如此之大，而经济结构调整不太可能短时间内转变如此之大，节能也不是短时间就能出现这么大的成效的。

中国统计数据的另一尴尬是数据“打架”。国家统计局年初报告称，2008年中国税收收入为57862亿元，该数字与财政部公布的税收收入预算执行数54219亿元相差约3600亿元。财政部对此解释说，两者差异是因统计口径不同，差额主要是耕地占用税、契税、关税以及企业所得税和增值税退税等。

饱受质疑的失业率同样如此。中国社科院年初发布报告称，2008年的调查失业率高达9.4％，但人力资源和社会保障部发布的城镇登记失业率却仅为4.2％。专家指出，这主要是因后者未将农民工群体和正在求职的高校毕业生纳入。目前全国农民工总数为2.2亿，预计今年高校毕业生人数大概在611万，去年毕业尚未就业的还有近100万。事实上，国家统计局从2005年底就已开始对城镇调查失业率进行试点，到目前为止共进行了7次失业调查，但至今没有对外发布数据。

而官方数据与民间数据之间的分歧也时有显现，比如作为经济先行指标的制造业采购经理指数（PMI）。2009年3月，由中国物流与采购联合会发布的PMI为52.4％，比上月上升3.4个百分点；而里昂证券公布的当月PMI为44.8％，较上月还略有下降。据业内人士介绍，差别在于抽样样本，前者以国有大型企业为主，后者则以民营中小企业为主。

两次质疑的微妙时机

类似对于中国统计数据的怀疑，其实早在近10年前就曾掀起过更大的波澜。

2000年，美国匹兹堡大学的经济学家托马斯•罗斯基发表《中国的GDP统计发生了什么？》和《中国的GDP统计：该被警告？》两篇学术文章，全方位质疑中国的经济增长。其结论可谓惊世骇俗：1997-1998年中国GDP增长的上限应当是2.2％。而当时中国官方公布的数字是7.8％。他的论断与另一位美国经济学家、2008年诺贝尔经济学奖得主克鲁格曼此前的疑虑遥相呼应。克氏曾经说，中国经济数据是一堆不可置信的符号体系，“看中国的经济增长数据，就像看一部科幻小说”。在英国《经济学人》杂志和美国《时代》周刊等国际主流媒体随后的推波助澜下，“中国统计数据造假论”一时成为国际舆论的重要话题。

如今王建等人使用的分析方法几乎与当年的罗斯基如出一辙——主要从能源消耗量的增长入手来探究经济增长的真实情况。

更加意味深长的是，两次对中国统计数据的大规模质疑都发生在危机时期——罗斯基那次适逢亚洲金融风暴，而此次正值全球金融危机。因此有论者认为，中国统计数据问题的根源在于全社会对经济的“复苏急躁症”。政府希望通过好看的数字激励民心，官员期待以令上级满意的数字谋取令自己满意的前程，而民众则总是愿意看到他们希望看到的东西。

王建表示，当萧条来临时，地方政府就用统计作贡献，相关数据并未体现真实增长。还有专家更指，这是长期统计造假的集中爆发：过去因希望看到宏观调控的效果，不合规项目隐而不报或不准上报，即使是合规项目也尽量少报；现在则因希望看到中国经济率先复苏，合规项目即使不多报也决不会少报，不合规项目也要千方百计变成合规项目。于是过去的实际投资摇身一变成了现在的报表投资。

分析指出，地方多报最典型的是投资，而投资规模与投资增长率历来是估计经济是否过热的最主要指标。在当前金融危机的严峻形势下，如果地方投资等统计数据失真，那么中央对宏观经济的判断和决策就可能因此陷入险境。

“官出数字，数字出官”症结

据报道，仅2008年全国立案查处的统计违法案件就达1.73万起。从近年来全国统计执法检查的情况看，虚报、瞒报、伪造、篡改统计资料的违法行为约占全部统计违法行为的60％。而这些统计造假行为多由地方政府炮制。

众所周知，地方统计造假背后其实有着强大的动力，即主要与GDP挂钩的官员政绩考核机制。在中国，GDP等指标除了为政府制定和评估经济政策提供参考，为学者从事学术研究提供数据之外，还承担着另一项重要使命，就是作为上级对下级官员进行考核的依据。

不少媒体将统计造假的内在行为逻辑精辟总结为“官出数字，数字出官”。后者实际上是前者的内在动因和动力，而前者同时又是后者的外在条件和前提。“官出数字”为统计造假提供了体制上的可能性——统计部门高度依附于行政部门，“数字”原本出自官员手中，想造假自然极为方便；而“数字出官”则为统计造假提供了体制上的必然性——对于官员的评价考核过于依赖数字，数字的变化往往能给官员带来巨大的现实利益（提拔升迁），统计造假显然就成了官员难以遏制的冲动。

在现行“统一领导、分级负责”的统计管理体制下，国务院设立国家统计局，负责组织领导和协调全国的统计工作。统计数据由地方统计部门搜集和上报汇总，但地方统计部门的干部主要由地方政府管理，经费也主要依赖地方。地方统计系统独立性的缺失，被指为统计数据失真的体制根源。

现实情况往往是，在下达计划指标时，“上级压下级，层层加码，马到成功”；上报统计数字时，“下级骗上级，级级掺水，水到渠成”。某些地方领导精心设计“两本账”，对内一本账，对外又是一本，向上级汇报成绩是一个数字，讲困难、搞扶贫时却又出现另一数字。不少地方不切实际地出台高指标后，迫使基层进行造假。还有的瞒报现象比较普遍，超过预计的部分不报，只报预计完成的部分，因为一下子报多了，第二年如果完不成，上级会认为他们的工作没做好。

曾有篇文章写过这样一个故事：某地一位乡长如实上报数字，结果报了三次都被县里退了回来，并受到主管副县长的严厉批评。副县长说，他们没有从讲政治的高度出发，没有从安定团结的大局着想，要他们回去“解放思想”，修改报表。否则，就将面临取消年终奖金甚至撤消职务的后果。

在2005年全国“两会”上，国家统计局原局长李德水曾痛斥GDP层层注水，他披露，2004年各省区市上报的全年GDP汇总数据，与国家统计局公布的GDP增速相比，高出3.9个百分点，总量差距高达26582亿元。

而在当前金融危机和全球经济不景气的背景下，中国政府今年提出GDP增长8％的目标，与之对应，许多地方都提出了高于8％的经济增长目标，形成了巨大的政绩压力，也埋下了巨大的造假冲动。

关键在由谁考核

由监察部、人保部、国家统计局联合制定的《统计违法违纪行为处分规定》于今年3月25日公布，同年5月1日起施行。统计造假情节严重的将被开除，这成为应对干预统计数据行为的利器。而此前，《统计法》对于官员干预行为的制约是软弱无力的。新《统计法》则在法律层面上明确加重了对包括官员在内的人为干预统计工作的法律责任，并完善了统计机构、统计人员独立调查、独立报告、独立监督的法律机制。

不过，有专家表示，尽管在处罚力度上进步不小，但统计系统独立性的问题依然没有解决，根除体制痼疾依然任重道远。

除此之外，提高统计科学性等配套机制也亟待完善。统计方法的改进与统计数据的真实同样重要，目前一些统计指标已不能反映中国经济社会发展的现实。比如城镇登记失业率，其强调“非农业户口”和“在当地就业机构登记”，并不能反映失业的真实状况。再比如消费物价指数（CPI），中国不将商品房价格直接计入CPI，在CPI篮子里反映居住消费的包括建房及装修材料、房租、自有住房以及水、电、燃气等项目，且权重仅有13.2％，而美国则达到38％，国际一般情况是30％。

还有观点指，新《统计法》要求的加强对统计的监督和对统计数据发布口径的集权，并不能改善中国的统计质量，反而可能导致其他更多、更严重的问题。因为上述这些措施都是在进一步强化统计数据在政治和社会层面上的重要性。

而即便统计数据如何包罗万象，再怎么科学严密，再怎么严格监督，都不可能真正代表每个民众的真实需要和满意度。在西方国家，很少看到在中国司空见惯的在统计数据上的虚报、瞒报等弄虚作假，其考核各级政府首脑的指标只有一个——选民的选票。没有什么指标比这更能够真实地表达民意了。

分析认为，胡温“科学发展观”的根本是“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”，为实现这个目标，对各级政府官员进行考核的终极标准也理应是当地民众的认可程度。因此，对当前的中国社会来说，根本性的问题不在于以什么指标体系去考核政府，也并非单纯保证统计数据的真实性，而在于由谁来考核。

如果不从根本上改变对政府官员的考核主体，只是赋予包括统计、环保等部门更大的权力，那么到头来很可能GDP的真实可信或绿色环保并没有见到多少，社会上却又多出了另一些新的寻租空间。过去一向是清水衙门的统计局和环保部门近年来日益变得炙手可热，以至贪污腐败屡现，就是一个明证。

美国统计体制

美国的统计体制是分散型的，政府各部门独立开展统计工作，彼此没有隶属关系，各部门的统计机构隶属于部门领导，但独立行使统计职能。各州、县、市的政府统计机构与联邦统计机构没有隶属关系，但有关出生、死亡和新建筑物的统计由州政府向联邦政府提供，同时州政府是联邦统计数据的最大使用者，联邦政府要为地方政府提供所有的数据信息服务。

美国联邦政府统计工作涉及的部门众多，是一个庞大的体系。在这个体系中，劳工部统计局（1884年成立，负责就业、物价、工资、生产率等方面的统计）、商务部普查局（1902年成立，负责人口普查、经济普查、政府机构普查等方面的工作）、商务部经济分析局（19世纪60年代成立，负责GDP核算）是三个最主要的部门。此外，另有70多个部门都负有相关的统计职责，其统计机构都是联邦统计体系的组成部分。为了保证这个分散而庞大体系的协调，在总统办公室下设的管理和预算办公室设有由总统任命的首席统计师职位，负责联邦政府各部门统计政策的协调和统计数据的审核。

联邦统计部门在各级地方政府没有隶属机构，但在各地设有自己的办事机构。如总部设在华盛顿的商务部普查局，在12个地区设置了办事处，负责辖区范围内普查工作。

美国各级政府的职能是提供公共产品，通过经济政策营造良好的经济发展环境。美国总统、州长竞选时，从不对选民承诺GDP增长多少，而是重点阐述自己的税收、就业、医疗、教育及公共建设的政策。选民以手中的选票决定其上任或下台。