黄良艳

2008年9月23日，当湛江市大地建设实业有限公司法人黄艺玲拿到湛江经济技术开发区人民法院的维持湛江市财政局“撤销函”的行政判决书时，这位在商场摸爬滚打了三十多年的坚强女人，欲哭无泪。

“我从2003年开始介入湛江市大地建设实业公司的国企改制，经过整整二年才完成了各种手续，并变更了原有的企业名称及法人，至今已经6年了。6年来，我严格遵守协议行事，偿还债务，清理善后，前后支付了1000多万元的债务，可我得到了什么?什么也没有得到16年间，所有的一切又回到了起点，原有的国有企业又复活了，政府早已得到了根本没有流失的131亩土地使用权，我付出了6年的时间和所有精力。”

此时的黄艺玲，早已是一脸的疲惫和无奈。

缘起“131亩土地使用权”

2003年2月13日。在湛江市规划国土资源局的鉴证下，以黄艺玲为法定代表人的湛江市嘉庆房地产开发有限公司与湛江市大地建设实业公司(国企)签订了兼并协议，其承债式兼并行为得到湛江市规划局、湛江市经济贸易局、湛江市财政局等政府主管部门的批准，并于2005年1月14日湛江市工商行政管理局对企业进行了核准变更登记。变更后的企业名称为：湛江市大地建设实业有限公司。

依照兼并协议：湛江市嘉庆房地产开发有限公司承接原大地公司全部资产和债权债务关系，其中债务共计2695.882万元。

随后，黄艺玲开始了改制后企业的正常运营——偿还债务及要求相关单位进行财产清点、移交等。

一切在缓慢但正常地进行着。至2007年，黄艺玲已依约偿还相关债务1000多万元。

世事难料，2007年10月11日，湛江市财政局突然作出了《关于撤销(对湛江市大地建设实业公司资产确认的答复意见)的函》(简称撤销函)，正是依据这个函，湛江市工商局于2007年12月21日作出了决定：撤销2005年1月14日核准湛江市大地建设实业公司变更为湛江市大地建设实业有限公司的变更登记，而这一撤销行为直接导致改制后的企业立即不存在了。

“正常经营的企业突然间没了。”没有任何先兆的湛江市财政局的“撤销函”一下子让公司陷入绝望境地，黄艺玲也被这突然而至的公文震呆了。

该函认为：湛江市大地建设实业公司明知湛江市中级人民法院作出的民事判决书2004年7月31日已经生效。明知其拥有权属130亩土地使用权的情况下，却隐瞒该判决事实，把没有将上述土地纳入资产评估范围的衡信评报字[2004]第010号评估报告作为依据，以净资产为一189.067651万元，向湛江市财政局递送资产确认请示，致使湛江市财政局对湛江市大地建设实业公司资产确认出现严重失误。

湛江市财政局认为此举是为了防止国有资产流失。

“而事实是：我公司在申请资产评估时，上述130亩土地使用权正在诉讼过程中。权属不确定。我公司既没有隐瞒130亩土地使用权的主观故意，也没有造成事实上的国有资产流失。或许我们存在工作失误，但决不能因此认定我们有隐瞒的故意。”对此黄艺玲毫不退让。

资料显示：衡信评报字[2004]第010号评估报告是2004年3月20日做出的，评估基准日是2004年3月10日。民事判决书生效日期是2004年7月31日。

“很明显，法院的生效判决是在”资产评估报告”之后，在申请进行资产评估时，我们怎么可能知道法院的最终判决结果?”

“而从另一方面说：即使按照民事生效判决，我公司重新获得131.6亩土地使用权，但其对应的代价是承担高达2626多万元的债务。而按照2003年3月上述131.6亩土地使用权基本价值仅为1334万元。我公司必须额外多支付1300万元才能重新获得131.6亩土地使用权。”

“湛江市财政局仅仅看到我们没有申报131.6亩土地使用权，却没有看到获得131.6亩土地使用权需要付出的代价。世上怎么可能只有权利而没有义务呢?我们没有申报131.6亩土地使用权，同时也没有申报2626多万元的债务。这从哪方面说造成了国有资产流失?”

法学专家：“撤销函”应当撤销

2009年4月14日北京大学法学院。湛江市大地建设实业有限公司诉湛江市财政局行政诉讼案法律论证会在紧张地进行着。

国家行政学院法学教研部主任、著名的行政法学应松年教授、北京大学法学院民法研究中心主任尹田教授、北京大学法学院宪法与行政法研究中心主任姜明安教授和湛中乐教授出席了此次论证会。

论证会的焦点集中在四个方面：

1、该公司为什么在申请资产评估时没有申报131.6亩土地使用权?理由何在?

2、没有申报主观上是否有故意、是刻意隐瞒吗?

3、没有申报的行为是否实际造成了国有资产流失?

4、湛江财政局在作出“撤销函”行政行为之前是否应当告知该公司，并给该公司陈述与申辩机会?

专家认为：从一审法院认定的事实可以看出：上述131.6亩土地使用权在申请资产评估时尚在诉讼之中。属于权属不确定状况。但按照已经生效的《民事调解书》，湛江市大地建设实业公司在进行资产评估时已不再对上述131.6亩土地享用使用权，基于此原因，公司自然有充分的法律事由将不属于自己的财产不予纳入资产评估范围。

另一方面：湛江市大地建设实业公司在向湛江市财政局申请进行“资产界定和确认”时，也没有故意、恶意隐瞒131.6亩土地使用权的资产。因为按照湛江市财政局所依据的生效“民事判决书”。大地建设实业公司重新拥有131.6亩土地使用权的代价是同时要承担相应的2626多万元的债务。两者相抵。不仅没有造成国有资产流失，大地建设实业公司反而还将额外多承担约1300万元的债务。

专家一致认为：“湛江市大地建设实业公司在进行资产评估时，虽然按正常程序应当申报131.6亩土地使用权的情况，但由于认识上的偏差没有申报，的确存在不妥。但在主观上该公司不存在故意隐瞒不报的事实(亦即并无恶意，或者从中意图谋取不当利益)，且在事实上没有造成任何国有资产的流失。故湛江市财政局以隐瞒事实及防止国有资产流失为由，作出“撤销函”，没有事实依据，依法应当予以撤销。

专家对湛江市财政局在作出“撤销函”时违反正当程序提出了异议，认为其实施行政行为的程序与国务院2004年颁行的《全面推进依法行政实施纲要》精神相背离。

国务院《全面推进依法行政实施纲要》第5条强调了依法行政的基本要求——重点是合法行政、合理行政、程序正当等。第20条进一步规定：行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人。并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证。

专家认为：“撤销函虽然不是一种具体的行政处罚，但此函的作出严重影响到利害关系人的生产和经营，涉及到一个从2003年开始进行改制已长达六年的企业的生存和发展，涉及到几千万债权债务的履行，影响如此重大的一个具体行政行为，理应事先听取利害关系人的意见。给予当事人充分的申辩、听证的机会。”

另外。“撤销函”中没有引用应当适用的相关法律、法规条文，也存在着严重的瑕疵和工作上的失误。

国有资产保护与企业健康发展

国有资产是建立社会主义市场经济的物质基础。国有资产的快速递增，是完善和发展社会主义市场经济的源泉保障。党的十五大以后，股份制在国有企业改革中普遍推广。这种新体制的实施。为我国国有企业走出困境、重振雄风、注入活力提供了政治保证。但由于一些企业在操作中的不规范，造成了国有资产大量流失。据有关部门统计，国有资产每年至少流失800—1000亿元。在市场经济条件下，国家机关一方面必须加快国有资产管理体制改革，强化对国有资产的监管，防止国有资产流失，而另一方面则必须承担起对合法改制企业的保驾护航。两者缺一不可。

大地建设实业有限公司在兼并过程中的确存在工作失误，但这种失误完全可以通过有效途径予以解决，比如：事先与公司进行沟通，了解不申报的理由，查清是否确实造成国有资产流失?流失了多少?公司改制后做了哪些工作?形成了哪些新的债权债务关系?一旦具体行政行为做出将会造成何种影响?改制企业将如何善后等等。“如果行政机关在作出涉及当事人重大利益关系的具体行政行为时，能更多地站在当事人的角度思考，能严格地依照法定程序处理，做到实事求是，依法行政。那么执法的法律效果与社会效果就会更好。”一位权威人士最后说。