马尚武

信访是具有中国特色的政治制度设计，是党和政府联系群众的重要渠道，是人民群众行使民主权利的重要途径。随着改革力度不断加大，诸多的社会矛盾通过信访这个窗口充分地显现出来，信访工作被喻为社会关系的“润滑剂”和社会矛盾的“调节器”，在构建社会主义和谐社会中具有不可替代的独特作用。正确把握当前我国信访的特点及其成因，进一步加强和改进信访工作，是构建社会主义和谐社会的必然要求和关键环节。

一、我国现阶段信访现象特点

1、信访总量依然在高位运行。自1993年全国群众来信来访总量出现回升以来，整个上涨趋势一直延续到2004年，持续上升11年。虽然从2005年开始，通过各种有效措施的采取，全国的信访紧张局面开始扭转，出现总量、集体上访量、非正常上访量和群体性事件发生量的“四个下降”，但需要警醒的是，当前信访总量依然很大。国家信访局副局长张恩玺在2008年曾指出，全国信访总量依然在高位运行。

2、涉及面广且集中。我国信访问题的焦点主要集中在八个方面：一类是企业改制、劳动及社会保障问题；二类是“三农问题”；三类是涉法涉诉问题。各类纠纷、不服法院判决等。这类问题积案较多，重复来信来访量大，长期滞留上访的人多；四类是城镇拆迁安置问题。主要反映在城镇建设、拆迁等工作中不严格依法办事，补偿和安置不合理，拆迁户不能及时回迁，房地产开发不规范等问题；五类是反映干部作风不正和违法乱纪问题；六类是基层机构改革中的问题；七类是环境污染问题；八类是部分企业军转干部要求解决政治待遇和经济待遇问题。这八类问题涉及到的范围非常广，几乎涵盖了社会的所有方面。

3、上访多，越级上访依然存在。上访是出于对基层机关的失望和对高层机关的希望而做出的。信访人认为离开基层越远，所受社会关系网影响越小，信访获得成功的希望越大。所以，现在有越来越多的信访人选择绕过当地政府和部门，直接到市、上省，甚至进京上访，意图通过上级部门施压来解决问题。

4、群访现象不断，激访现象时有发生。群访现象、集体上访现象目前在我国信访中占据一定的份额。其原因在于：一是信访事项本身有许多是涉及群体利益的，二是信访人为了能实现信访目的，在“人多势众”“人多力量大”等观念影响下，选择集体上访。所以群访现象在我国信访中占有一定的比例。激访现象是指在信访过程中，因为信访要求得不到满足、信访权利受到侵犯等情况下，信访人采取自杀、自残等极端行为，藉以表达信访要求的举动。激访现象的发生，对于信访人而言有两个原因：一是走投无路，没有办法了，生不如死，故而寻死；二是受“人死为大”观念影响，希望通过这样的举动给信访部门施压，寻求实现信访利益。

二、现阶段我国信访现状的原因

1、根本原因是生产力发展与生产关系变革。信访现象是人们对现实无法满足自身需求的一种反映，是人类社会的一种现象，属于生产关系范畴。生产力的发展会不断突破旧生产关系的限制，并催生新的生产关系。当旧生产关系的利益平衡不断被打破并向新的利益平衡转换的过程中，利益受损者就会为保护自身利益而提出诉求并期望得以解决和满足。因此，从推动社会发展的矛盾的角度来看，信访现象的存在是生产力与生产关系矛盾的必然表现，而且必然长期始终存在。当然在社会发展的不同阶段，信访现象的表现程度会出现差异化。

2、体现着经济基础和上层建筑之间的关系。生产力和生产关系之间的矛盾是人类社会发展的基本矛盾，也是基本动力。在社会经济领域就表现为经济基础和上层建筑之间的矛盾。生产力的发展水平是社会经济基础的基础，生产力发展水平决定着经济基础的高低。上层建筑是生产关系在政治领域的表现。改革开放30多年来，我国的经济取得了重大成功，但政治体制改革在我国却进展缓慢。在经济上富裕起来的公民开始在政治地位、公民权利、人格尊严等方面提出了越来越多和越来越高的需求。而当这方面的需求无法得到满足时，信访就成为表现欲求的手段之一。尤其是大量的简单矛盾在基层难以被解决并不断被积压时，就很容易发展变化成信访事件，导致信访现象的大量增加。

3、大量社会不公现象确实存在。2003年时任国家信访局局长的周占顺在接受《半月谈》记者采访时表示，在群众信访特别是群众集体访反映的问题中，80％以上反映的是改革和发展过程中的问题；80％以上有道理或有一定实际困难和问题应予解决；80％以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的；80％以上是基层应该解决也可以解决的问题。这四个80％可以看出，群众信访现象的存在很大程度上是因为该予以解决的没有解决，是由于群众感觉不公平而产生的。通过这四个80％也可以看出，只要在信访工作中认真实践科学发展观，切实以群众利益为重，通过换位思考，想群众之所想，急群众之所急，那么通过努力，大多数的信访问题是能够得到及时、妥善处理的。

4、传统文化意识的影响。我国是一个历史悠久的国家，存在“找青天”“告御状”这样的传统民族文化。我国民众比其他国家更喜欢用信访这样的方式向统治者、执政者反映冤情。既是到了现代社会，这种现象依然是存在的。这一方面说明民众对执政党和党中央的信任，另一方面也反映出民众对一些基层的行政管理者的不满。目前，部分基层政府漠视、冷漠，对信访人的合理请求推诿不问，从而使小矛盾不断激化，发展成大矛盾，形成上访、越级上访、集体上访、进京上访或激访等现象。

5、我国救济制度不健全。依照法治原则，应该给予遭受不公的信访人予以救济。既然救济，则必须通过一定的救济渠道。我国的救济渠道很多，有诉讼救济、行政复议救济、民政救济等。但上述救济途径本身存在许多问题，根本不能承担起消除社会矛盾的作用，有些还是社会矛盾的起源。

三、我国信访制度的建设设想

1、切实提高对信访工作重要性的认识。加强对信访工作重要性的认识包括两方面的涵义：一个是增强对信访两个作用的认识，特别是增强信访工作对于国家长治久安的作用的认识；另一个需要加强的是从构建和谐社会的高度来认识信访工作。民主法治、公平正义问题既是构建和谐社会需要首先解决的最重要问题，也是信访案件最集中的领域。因此，加强信访工作与构建和谐社会有着最直接的关系，所以务必要高度重视。

2、加强党对信访工作的领导。中国共产党是执政党，信访工作关系国家长治久安。我党应该积极主动加强对信访工作的领导，倘若专设部门负责信访，与组织部、宣传部一起成为我党三大主要工作部门，其负责人由党委委员担任，这样的制度可以很好的加强党对信访工作的领导，有利于实现国家长治久安，党的执政地位长期保持。

3、制定《信访法》，把它纳入法制体系。国务院信访条例和地方性法规的制定与实施，对于保障人民群众的信访权利起到积极的作用。但是，从行政法规和地方性法规在法律体系中的地位和效力等级来说，与信访的宪法地位并不相称。信访作为宪法确认的公民基本民主权利和国家的基本民主制度，宜由全国人大制定具体的法律来加以保障。现代法治的真谛就是：一切社会行为必须处在法律的控制之下。法律规则是构建法律秩序的要素。因此，我国必须尽快出台《信访法》，健全信访法律体系，实现信访的程序化、法制化。

4、改革机构设置。我国信访机构虽然多，但职能不清、交叉，严重影响了信访工作的深入开展。笔者认为改革机构设置应着重从以下几方面人手：①整合各地各部门信访机构，统一名称和工作制度；②长远考虑可以将信访部门与纪委监察部门合署办公；③必要时可以考虑信访部门垂直管理。

5、完善信访运行机制。①强化信访部门职权；②完善信访工作流程；③加大信访案件中对责任人的责任追究力度。

6、完善与信访配套的相关机制。①妥善处理好信访与诉讼、行政复议之间的关系；②将法律服务系统和其他中介组织维权系统融入信访机制，信访制度设计需要开拓思路，创新信访问题的解决方式；③提高信访工作人员法律化、职业化水平。

(作者单位：中国电信广东公司)