孙林英

税收成本过高在我国已成为不争的事实。1994年以来，我国税收收入年均增长15％，1994－1999年年均增收1000亿元，2000—2003年，每年增加额均达到2000亿元以上，2002年税收收入达到17004亿元，2003年更是突破20000亿元大关，达20462亿元。2004－2005年，全国税收年收入分别突破2，5万亿元、3万亿元大关，2006年达到3，7万亿元，年增幅在20％左右。但同时政府为取得税收收入而付出的各类费用上升也很快，出现了“高收入”与“高成本”并存的“两高”现象。

过高的税收成本不仅直接影响国家可用财力的大小，还对经济运行和税收执法等产生负面影响，所以，研究税收成本的影响因素和优化对策具有重要意义。影响我国税收成本的因素很多，本文仅从税收环境角度着手，通过分析我国税收环境的现状及其对税收成本的影响，探求优化税收环境、降低税收成本的思路与对策。

一、我国税收环境现状及其对税收成本的影响分析

税收环境是指税收制度赖以产生和发挥作用的各种外部影响因素以及构成经济运行环境的税收要素总和，包括经济发展水平、纳税人的纳税意识、政府部门的征税成本意识、相关部门的配合程度及税务机关和税务代理等社会中介组织向纳税人提供的纳税服务水平等。这些方面均会在一定程度上影响税收成本。我国的税收环境现状主要表现在以下几方面：

(一)生产力水平不高，税源分散

税源状况是影响税收成本的最直接因素。在征收成本一定的情况下。税收收入越多，税收成本率越低，税收效率越高：反之，税收收入越少，税收成本率越高，税收效率越低。税源状况直接决定税收收入总量的多寡，从而影响税收成本的高低。另外，税源状况还会在一定程度上影响税收潜力和征收难度，进而影响税收成本。税源充裕，税收潜力大，征税相对容易，征税成本相对就小：税源缺乏，取得同样税收收入则需投入较高的税收成本。税源集中，可以用较少的税收成本组织较多的税收收入：税源分散，相同的税收成本只能组织较少的税收收入。相同道理，经济增长速度越快，税源增量越大，税收征收越容易，税收成本就越低。

虽然我国的社会主义市场经济体制已初步建立，经济发展达到历史最高水平，综合国力明显提高，但是，我国国土疆域辽阔，人口众多，资源匮乏，东、西部经济发展极不平衡，尤其是西部整体经济比较落后，税源枯竭，组织收入困难，征管难度大、经济税源尚未实现集约化规模。分散薄弱的税源势必导致成本投入大、税收产出少、征管效率低，客观上造成税收成本居高不下。

(二)纳税人纳税意识淡薄，纳税遵从成本偏高

依法纳税是每个公民应尽的义务，纳税意识直接影响国家征税的及时性和纳税人纳税的主动性。纳税人的纳税意识和纳税遵从成本之间呈负相关的关系，纳税人意识强，纳税遵从成本低，纳税人意识弱，纳税遵从成本高。我国由于封建传统观念的影响，人们对“税”普遍存在偏见，认为“税”是封建时代的产物，再加上长期受计划经济的影响，人们对社会经济生活的参与意识极低，纳税人理性化程度不高，税收遵从水平低。偷逃税款、走私骗税的问题还比较严重。抗税、围攻税务机关和殴打税务干部的现象时有发生。纳税人纳税意识不强。税收征纳关系处理困难，必然给税务机关带来征管难度，加大征税成本支出。

(三)征管人员税收成本意识淡薄，缺乏税收经营理念

由于长期受计划经济体制旧观念的影响，我国税收征管人员税收成本意识淡薄，缺乏税收经营理念，一直将税收工作看作是一种纯粹的政府行为。由于税收收入在国家财政收入中占举足轻重的地位，客观上造成了各级税务机关以税收任务是否完成作为考核政绩的主要指标。为完成税收计划任务，保证应收尽收。各级税务机关。上到决策部门，下到各级执行机构，不惜一切代价，投入大量人力、物力、财力。扩大机构，充实人员，把税收单纯作为组织财政收入的手段，忽视了其对经济运行效率产生的影响，造成我国目前税收收入快速增加的同时税收成本急剧上升。

(四)行政管理效率低，相关部门相互配合少

受“无本治税”观念的影响，我国税收法制化程度不高，政府部门的征税成本意识偏弱，只注重税收组织收入和调节经济的作用。忽略了税收成本核算和税收成本管理，致使行政管理效率低下。某些党政机关为了个人利益或地方利益，经常干预税务执法，随意越权减免税，妨碍税务机关依法征税。破坏正常的税收秩序，造成税收人为流失，增加税收成本。

税收分配是一项系统工程，牵涉到社会的方方面面，除税务机关依法征税外，还需要社会各界的大力支持和配合，这是营造依法治税环境的重要保障。长期以来。我国全社会协税、护税的法律义务和责任并不明确，虽然新的税收征管法规定，纳税人必须把全部银行账户向税务机关报告，但事实上大多数纳税人只提供一两个账户，税务部门无法通过某一银行查询纳税人的全部银行账户，无法掌握到纳税人真实的资金往来状况，再加上各大商业银行出于激烈竞争，为保护自身利益。不积极主动配合税务机关对偷、逃、欠税案件的查处，使得税务机关的信息成本大大提高。另外，虽然工商、海关、电信等相关部门拥有的有关企业经营情况资料可以为税务监管提供极大便利，但目前税务部门与相关职能部门仍然无法实现数据共享，不能获得必要的资料和支持。

(五)纳税服务水平低，税务代理不规范

纳税服务包括税务机关和税务代理等社会中介组织向纳税人提供的服务。当前，税务机关向纳税人提供的涉税宣传和相关培训较少，纳税服务水平较低，对纳税人实行的多是“监督打击型”服务，

作为税收中介的税务代理业由于出现时间较短，还存在很多问题，如：税务代理立法滞后；税务代理的社会需求尚未启动；税务代理管理不善：税务代理从业人员素质不高；税务代理的中立性尚未真正体现出来，部分税务代理机构与税务机关没有实质性脱钩，强制代理和指定代理在一定范围内还存在等。可见，我国目前的税务代理业很难提供令纳税人满意的中介服务，税务部门仍然要承担大量的纳税辅导等工作，提高了管理成本。

二、优化税收环境、降低税收成本的思路与对策

税收环境直接影响税制的运行状态和运行效果，良好的税收环境是优化税收成本的重要保障。优化税收环境、降低税收成本应从以下几方面有所突破：

(一)大力发展生产力，培植税源

大力发展生产力，从宏观上进一步调整经济结构，鼓励发展集约型经济，在立足当前巩固现有税源的同时，加大力度改造老化税源，把准方向培植支柱税源，着眼未来开辟新兴税源，为降低税收成本提供雄厚的物质条件。

现有税源是历经数10年的日积月累，千锤百炼而形成的财力基础。在有限的资金、技术、人才等资源条件和市场的约束下，税务部门必须立足当前，确保现有税源继续保持稳定产出率，为地方税收稳定增长奠定牢固的税源基

础。同时，加大力度改造老化税源，把准方向培植支柱税源。结合各地实情，加大资源整合力度。优化资源配置，大力调整产业结构，实现单一产业结构向多元化转变，并根据产业结构内部各产业对地方税收的影响程度确定地方税收的支柱税源，重点扶植，促进地方税收持续稳定增长。另外，着眼未来开辟新兴税源。开辟新兴税源，是形成梯级税源格局，确保地方税收持续稳定增长的战略重点。如在矿产资源丰富的地区，大力发展矿产品加工业，将资源优势转化为经济优势；随着人民生活水平的提高和信息社会的到来，人们对文化体育的消费需求和信息的需求将不断扩大，积极发展文化体育产业和信息服务业，必将为税源建设开辟新的途径。

(二)加强纳税人纳税意识，减少纳税遵从成本

向国家缴纳税收，是每个公民应尽的义务，也是企业在国家法律保障下得以生存和发展的根本保证，加强纳税人纳税意识，减少纳税遵从成本。首先，注重涉税宣传。可通过电视、广播、报纸等多种媒体和各种宣传渠道进行宣传，税法宣传重点突出对纳税人权利的保护，旨在唤醒纳税人的“权利意识”，营造一个依法纳税的社会舆论导向和文明环境。其次，充分发挥税务稽查打击涉税违法犯罪的威慑作用。注重以计算机为依托进行稽查监控，实现选案、稽查、审理、执行外分离，使税务稽查日趋制度化、规范化、科学化。着力抓好税收案件特别是重大案件的查处，加强与公安部门配合，加大对涉税犯罪的打击力度。再次，推行纳税信誉等级管理。可以借鉴法国ABC管理办法，加强纳税信誉等级管理，提高纳税人税法遵从意识，增强依法纳税自觉性。比如可以将财务制度是否健全、是否及时足额纳税作为企业分级标准，将企业分为ABC三级，对A级企业，可以免除当年税务登记和一般纳税人年检。每3年一次纳税检查，优先享受各种现行的税收优惠政策：对B类企业进行日常管理；对C类企业重点管理，重点加强涉税辅导。帮助改进其财务管理，提高其依法纳税水平。

(三)增强税收成本意识，树立税收经营理念

培养成本观念，提高服务意识，逐步建立和完善良好的税收外部环境。是税收成本最小化的重要外部条件。观念和认识问题是当前制约税收管理质量和效率提高的首要问题。因此。降低税收成本，提高税收征管质量与效率，必须在思想上彻底摒弃传统的“无本治税”的旧观念，在工作中强化税收成本观念。树立集约型管理意识。

首先，将税收成本引进税收决策和征收管理的过程中，建立、健全税收成本管理制度，注重税收成本的分析和控制。当通过核算发现采取一项税收措施后，税务机关所付出的代价超过一定限度或者给纳税人增加了很大的负担时，应当考虑停止该项措施的实施或寻找更加有效的方法，这样对于提高税收工作效率非常有益。其次，认真贯彻落实“公平、确定、便利和最少征收费用”的税收原则，把最少征收费用原则作为优化税收立法、税制设计、税收征管体系建设及税收征纳环境建设的重要内容，统筹规划、综合推进，为税收职能作用的充分发挥提供科学、完备、高效的税收制度基础、税收征管基础和税收征纳环境基础。，再次，在考察税收业绩时，将税收征收成本作为一个重要的考核指标，并建立必要的奖惩机制。税收成本的考核，应当对“税收效率”、“人均成本率”及“顾客满意度”等多项指标进行综合分析，保证考核的准确性。通过对税收征收成本的考核，可以有效地检验税收工作的效率：通过对顾客满意度的考核，可以有效地检验税收工作质量，促使税务机关加强管理，充分挖掘税务部门人、财、物的潜力，使税收工作达到最优化。

(四)提高行政管理效率。加强相关部门之阎的配合与联系

为了提高行政管理效率，营造纳税的良好环境，税务机关首先优化依法治税的政治环境，突出搞好对各级党政领导的税法宣传解释工作，促使各级政府减少行政干预行为。同时，加强部门联合，形成服务合力，这是税务机关做好税收工作的根本方向，也是降低税务机关信息搜索成本的有效途径。

在部门协作与信息共享方面，美国已成功地为我们树立了榜样。美国的部门协作表现得很充分，如：任何有纳税义务的人在离境之前必须缴清税款，否则，海关不准许其离境：银行对于存款人的利息收入。应在通知存款人的同时。把同样的收入清单报给税务机关：纳税人进行房屋等不动产交易时，必须通过不动产交易机构，因此。税务部门也能获得交易清单等等。

各部门之间的良好合作，不仅减少了偷逃税现象的发生，使税务部门对税源的监控相对简单，而且大大降低了征税成本。提高了税务机关的行政效率。因此，税务部门应借鉴美国在部门协作与信息共享方面的成功经验，切实更新工作理念，改变传统的管理方法，在积极争取各级政府有力支持的条件下，密切与公、检、法及工商、财政、银行、海关、质检、电信等有关部门的配合和信息沟通，利用当前先进的计算机网络技术实现信息共享，利用网络系统的支持为纳税人提供快捷、便利的服务，有效减轻征纳双方的成本。

(五)进一步提升纳税服务水平，规范税务代理

进一步提升纳税服务水平，牢固树立服务理念，在落实以往各项服务的基础上，切实为方便纳税人着想。确立以纳税人为中心的管理理念，在服务方式、手段上不断创新。向高层次、多元化的方向延伸和发展。如提供个性化和人性化的服务：推行纳税信誉等级管理，将处罚与激励巧妙结合；大力推行电子申报等缴纳方式，进一步简化办税程序：探索建立适合税收实情的纳税服务流程，减少不必要的检查等。主要目的是逐步培养纳税人自觉纳税、遵从税法的意识。提高纳税遵从度，减少税务机关为打击偷逃漏税而投入的巨大费用，形成良好的纳税氛围，从整体上有效降低税收成本。

利用社会中介，规范税务代理，建立良好的税收社会服务体系，是税收成本最小化的社会基础。推行税务代理，主要是通过由税务代理人员承担一部分事务性的税收管理工作，使税务机关从繁重的税务事务中解脱出来，将主要精力放在税源的监控、税务稽查、税收政策制度的调研和提高税收管理质量上。为提高征管效率，降低征收成本提供有利条件。针对目前我国税务代理等中介组织的不完善，建议加快税务代理法制建设、理顺税务代理管理体制、规范税务代理机构、明确税务代理业务范围、完善税务代理专业队伍建设等。由于税务代理机构具有很强的专业性优势，所以既能降低征税成本，又能减少纳税成本，实现征纳双方的双赢。