谭　竹

受金融危机影响，农民工返乡现象严重。国家向返乡农民提供以培训为内容的公共产品，是解决好返乡农民“内外分流”再就业，保证社会公平的最佳切入点。

以往农村劳动力转移的目标，是把农民从农村向城市、从欠发达地区向发达地区转移。专业也更多是“外向型”考虑。当前，则应该多些“内向型”思维，也就是结合当地产业结构现状和调整升级目标，有针对性地培训农民，并引导其实现就地转移。我国政府对返乡农民工培训问题体现了足够的关注和前所未有的决心。一是将返乡农民工培训问题纳入了国家经济社会新一轮发展规划：二是连续出台了涉及农民工技能、创业培训的一系列政府文件：三是国家财政以转移支付的方式为农民工培训作了多方面的投人，起到了很好的政策导向和高端带动作用。但针对返乡农民工的培训远没有形成规模化和规范化程度的公共产品，最根本的原因是供给环境还没有从整体上得到改善。

一、直接环境的改善

农民工培训促进就业应纳入地方的经济社会发展规划，使农民工培训就业目标的基本实现具有法定的时效性。目前。很多地方政府的做法是紧跟中央政府的基调，开一个会议、发一个文件，以惯用的广泛强调和号召手段，向社会表明一种积极的亲民姿态，而没有拿出具体的实施办法：或象征性地搞几个临时性培训项目，以套取国家财政转移支付的专项资金。有规模、成建制、高质量的农村劳动力职业技能培训活动还不多见，真正意义上的农民工培训工程还没有进入实质性的启动程序。

(一)明确农民工培训的实施主体

目前的状态是各级政府的扶贫办主持扶贫培训项目，农业局主持阳光培训工程，教育局主持农民工职业教育支撑项目，劳动和社会保障局主持劳动预备制形式的短期技能培训项目。各行其事，互无牵制。没有统一的验收标准和督导机制，运作效率低、成本高。质量没有保证。由于国家有专项资金投入，有关部门从事农民工培训的积极性异常高涨，谁有项目谁受益，培训的质量效果却无人负责。

农村劳动力培训的多主体、多对象、多内容、多形式、多层次、多要求的特点决定了培训工作由任何一个部门独家承担的难度。

一是教育部门要依托现有的各级各类学校。特别是成人文化技术学校、职业技术学校，建立常年性的、有专业特色的职业培训基地或培训中心，使之成为农村劳动力培训的主渠道、正规军；抓好培训的师资队伍建设和教学、管理工作。并主动与劳动就业部门和用工单位取得联系，争取培训任务，了解培训需求，搞好培训教学设计，力求按需施教、学以致用。

二是劳动就业部门要抓好就业中介机构、劳务输出基地建设和劳务市场的调研工作，及时、准确地把握农村劳动力供求关系的变化情况，随时向培训部门提供用工单位对从业者的职业技能和文化素质要求信息，以指导培训机构有的放矢地开展各种培训工作：还要抓好“先培训、后转移”、“先培训、后输出”的各项配套政策措施的制定和落实，抓好技能等级标准和考核鉴定办法的改革完善：负责组织实施职业技能考核，实行考核与培训分离，这对培训机构是一个有力的监督，通过这种监督也有助于引入培训的竞争机制，扶优汰劣，提高培训质量与水平。

三是农业、交通、建筑等行业主管部门要抓好下属用工单位“先培训、后就业”的贯彻、落实，以及在岗人员的培训工作；要利用自身优势，为培训部门提供专业课师资、试验设施场地，提供用工信息和培训要求以及培训质量的反馈意见，主动参与培训机构的教学设计工作。

(二)确立稳定的投入机制

确立稳定的资金投入机制使农民工培训作为社会的公共产品有充足的制作成本。据了解。培训补助资金由地方财政和中央财政共同承担，以地方财政为主。中央财政根据全国农村劳动力培训阳光工程办公室确定的示范性培训任务，平均每期每人按100元的标准给予补助，重点用于农村劳动力转出大省、产粮大省、革命老区、贫困地区。调查发现，农村劳动力培训财政补助资金主要由县(市)级财政承担。这些政策赋予了劳动力享受培训财政补贴的权利，但要将这种法律权力转为事实权利，县(市)级政府必须具有相应的财力保障。一般而言，农村劳动力剩余越多的县(市)。地方政府的财政越困难，这必然导致财政补贴无法落实。

为了确立稳定的投入机制，农村劳动力培训财政补助应主要由中央和省级政府承担，并科学地设计培训转移支付制度。一是建立县级农村财政转移支付模型，确定转移支付需求。转移支付额度由培训标准支出、标准收入、激励息数计算确定，目标支出水平高于标准收入的县，可以得到上级的转移支付：二是农村劳动力培训资金(不仅仅是补贴经费)预算单列，从而保证转移支付资金和补贴农村劳动力的经费落实到位。

从近期操作上看，拟实行农村劳动力培训资金省级统筹。培训资金省级统筹是指在一个省范围内建立基金调剂机制，通过调剂确保本省范围内每一个地区的农村劳动力、每一个培训机构都能获得足够的培训财政资助。一是根据剩余劳动力规模、招用外地农村劳动力人数、人均GDP等参数计算出地级市应上缴省级统筹基金的额度：二是地级市的培训资金缺口县自求平衡，不足部分由省统筹基金调剂：三是省级统筹的建立与实施涉及到地市、县市利益的重新调整，没有相应的制约机制，难保资金畅通，因此应建立相应的资金管理机制。

(三)建立稳固的农民工培训基地

建立稳固的农民工培训基地，实现农民工培训公共产品供给的规模化。我国农民工培训的对象数以亿计，培训工程的历史跨度将伴随我国工业化和城镇化建设全过程。但到目前为止，还没有兴建专门的、大型的农民工培训基地，也没有通过有效的教育资源整合，形成职能合理定位的多层次培训体系。目前具有的仍是不成体系、不具规模、零打碎敲、应景式的临时培训活动，与农民工培训的目标和任务严重不相适应。

建立市、区(县)、乡(镇)三级培训基地体系，并对各层次的职能合理定位，有系统、有组织、有计划地大规模培训农村劳动力。市级培训基地(以职校、技校、就业训练中心、中专校为主)负责较高阶段的培训和师资培训等高层次的农村劳动力培训，协助有关部门制定全市农村劳动力培训计划；区(县)级培训基地(建议以农广校为主)负责实施设施投入大、职业技能要求较高的培训，如数控车床的培训；(乡)镇级培训基地可以不设专职的师资队伍，只负责组织和提供必要的场所和设备，由市、区(县)两级从讲师团中委派教师下乡培训，提供一般的技能性培训。如农业技能、电工缝纫、电子装配等。

搞好培训基地建设，应着力于解决培训基地散、乱、差、费的问题，通过调整、合作、充实、完善。充分挖掘现有培训基地的培训潜力。政府

一方面从政策上鼓励和支持各类学校、社会培训机构和用工单位的培训机构联合办学，实行强强联合、产学研结合、培训与用工结合，打破体制上的条块分割，优化组合，最大限度地形成培训合力。另一方面应鼓励各类学校和培训机构根据各地产业结构和现状、发展趋势、本校的师资、设施，确立自己相对稳定的培训专业和培训特色，搞好培训市场定位，促进培训设施和师资队伍的长期建设。避免培训市场无序竞争。

二、间接环境的改善

(一)制度保障

一个社会能进行良性运行的条件之一是有合理的社会流动，因为它有助于消除人与人之间的不平等。返乡农民工培训后寻求实现再就业、定居城市的过程所遭遇的不平等是显而易见的。如农民工异地就业除随身携带身份证以外，还必须持有务工证、计划生育证、暂住证、健康证等，获得上述证件的价格远不止工本费。其根本的原因是历史形成的封闭的城乡二元结构体制。要通过理顺农民工的经济社会关系，消除城乡分割的制度障碍，让农民享受平等的国民待遇和发展机会。如加大户籍制度改革。全面废除农业和非农业户口之分，并逐步剥离有关部门附加在户口管理上的诸多行政管理制能，使就业不再受身份的限制。还应加快社会保障制度改革，全面推行面向所有城镇非农业就业人口的教育、养老、医疗和失业保障，使离土农民成为社会保障体系的直接受益者，才能使进城农民彻底割断对土地的依赖关系，顺利实现农村劳动力向城镇的转移。还要推进土地制度改革，积极探索建立土地使用权的合理流转制度，允许外出打工经商的农户依法有偿转让土地承包权，使农村劳动力转移成本得到合理的补偿。

(二)矫正社会分配杠杆

强制实行《劳动法》规定的劳动合同、最低工资保障、工时和休息休假制度。据调查，农民工转移就业集中在建筑工地、码头和规模化生产企业的流水线上，这些工种劳动强度大、技术含量低、可替代性强，他们平均日工作时间长，月工资收入低。低水平的劳动力价格造成了产品的简单重复和生产要素的不合理配置。加剧了低水平的市场竞争。保护了落后生产工艺和生产企业，降低了劳动力再生产的合理成本，扼杀了农民工的有效培训需求，遗留了严重的社会问题。对此。要以强有力的劳动执法手段根除社会奴役性使用农民工的现象，保证他们有正常的休息休假待遇和合理的劳动报酬，使他们有可支配的时间和货币支付能力换取社会继续教育，提升自身素质的机会。

(三)行业成为农民工培训的有效载体

市场经济体制使行业主管部门对企业的行政管理职能日益弱化，因此更能集中精力为企业提供培训服务。应该积极着手本行业人才需求预测，制定教育培训规划。指导和组织开展行业职业教育，促进本行业劳动者职业技能的有效提升。《劳动法》规定，按企业工资总额1.5％或2.5％的培训经费可由行业主管部门或行业协会提取，用于开发专项人力资源培训项目。

随着经济的缓慢复苏，部分返乡农民工依然会陆续外出继续打工生涯：而沿海加工制造产业向内地转移的大形势也无疑给返乡农民就地就业提供了机会。国家组织返乡农民实施职业培训、技能培训、创业培训，帮助返乡农民“内外分流”再就业，不断优化培训供给环境是必要条件。