张雪荣　罗政军

提要城市土地使用权出让制度的建立有助于实现土地价值，提高土地利用效率，实现土地资源优化配置。但是，在该制度的运行过程中仍然存在许多问题，阻碍了土地使用权出让制度社会经济目标的实现。本文从制度的环境建设和制度本身两个方面，对我国城市土地使用权出让制度的完善提出建议措施。

关键词：城市土地；土地使用权

中图分类号：F293文献标识码：A

政府作为制度的制定者与实际执行者，必须切实担负起应有的主导职责，通过制度完善、严格落实、加强引导等多种举措，为城市土地使用权出让制度营造良好的运行环境，从而在政府与社会的综合作用下真正实现城市土地利用可持续发展的终极目标。

一、加强城市土地使用权出让制度的环境建设

1、树立土地可持续利用的发展观。政府要树立以人为本、协调可持续的发展观，从人的发展角度追求人与自然、社会的协调、持续、全面的发展。这种发展观把人的发展作为核心，强调人、自然、社会的协调发展，是对社会发展的深化。要牢固树立保护耕地、爱护环境、关心他人利益、后代利益的意识和可持续发展的意识，“自觉”约束城市土地出让权。

2、建立统一规范的城市土地市场。随着我国土地市场交易的逐步活跃，需要有一个固定场所作为市场信息的集散地，并集中办理交易完成后的一系列手续的办公地。这样既有利于扩大交易者的选择范围，又有利于减少交易成本，而且扩大交易范围还有利于土地资源的合理配置。从我国有形土地市场发展的前景来看，未来土地交易过程的绝大部分要在这里完成，这些过程包括交易信息的获取和交易双方的联系，有关政策法规的咨询、交易等手续的完备，在税务部门授权下收取土地交易涉及的有关税费，甚至政府招标、拍卖土地的全过程等。因此，必须建立规范、有序的土地交易市场，为土地经营者提供交易平台，按规定时间向社会公布土地出让年度计划，及时向社会公布土地信息，保证土地市场交易的公平、透明。

3、规范土地利用总体规划的编制和实施。为突出土地利用总体规划的调控作用和法律权威性，国家有关部门应抓紧制定《土地规划法》，提高土地利用总体规划的地位。保证土地利用总体规划在制定审批之后，具有一定的法律效力，具有一定的刚性。在土地规划的制定过程中，要保证市民的广泛参与和讨论。从规划的编制到实施整个过程，都要严格按照法定程序，要增加规划的公开性、透明度，加强公众参与，保障人民群众参与规划编制的权利，开放编制规划，保证规划决策的民主化和科学化。土地利用总体规划一经批准，必须保证严格执行，任何单位和个人未经批准不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。

4、建立合理的政绩考核机制。政府要确立科学的政绩评价考核的指导思想。要把“三个代表”重要思想作为政绩观的灵魂和指南，把实现人民群众的利益作为追求政绩的根本目的，把实现经济社会的可持续发展作为考核政绩的重要内容。同时，要建立一整套科学合理的政绩考核内容范围。必须坚持群众公认和注重实绩的原则，要从单纯地追求速度，变为增长速度、就业水平、教育投入、环境质量的综合考核，变为能真正体现政效的考核，变为与群众联系紧密的实效考核。

二、完善城市土地使用权出让制度的具体措施

1、加快城市土地使用权出让制度的法治建设。现有土地使用权出让制度只就出让中的一些过程、步骤作了一些规定，并未包括土地出让应有的内容和全部，从其效力而言，除《中华人民共和国城市房地产管理法》一个内容之外，都不是独立的法。因此，今后为理顺各种利益主体之间的关系，我国应制定独立的《城市土地使用权出让法》，作为对全国城市土地利用的宏观经济法规制度。

同时，还要进一步明确规范土地使用权出让行为，从而削弱地方政府在土地使用方面的自由裁量权，保证土地出让的各个环节有法可依。在完善立法的同时，还要加大执法力度，对触犯法律的行为人进行严惩，从而保证整个城市土地使用权出让过程，有法可依，执法必严。

2、建立城市土地使用权出让代理经营制。按照《民法通则》有关代理制度的规定和我国土地市场的实际，我们将出让代理经营制定义为：代理人（经营代理机构）以被代理人（政府）的名义，在授权委托权限内，与第三人（土地使用者）进行一定的法律行为（即出让、受让行为），被代理人（政府）对代理人的合法代理行为享有相应的权利，承担相应的义务。

实行土地出让代理经营制能够较好地体现政府在土地使用权出让过程中行政权力和民事权利分离的思路。通过出让代理经营制，既体现了国家“垄断”土地一级市场的原则，同时通过授权委托，将土地使用权通过代理机构盘活增值，实现国有土地资产的社会与经济效益。实行土地出让代理经营制还能较好地明晰各类中介机构的权利义务，激活其开发热情。香港在回归前，地政处的处长就是政府土地代理商，代表香港总督与土地买主签订批租合同。从国际惯例看，政府将城市土地委托给专职的中介机构经营也是比较成功的经验。

3、取消用地制度的双轨制，完善城市土地使用权出让方式。取消用地制度的双轨制，在全国范围内取消行政划拨土地使用制度，对国有和集体所有的土地一律实现有偿、有限期、有流动使用的单轨制度，形成一个全国统一的土地使用权市场。

把政府供地方式限制在协议、招标、拍卖和挂牌四种有偿出让方式中。同时，要规范土地使用权的出让方式，把协议出让方式严格界定在公用和公益事业的范围之内，而且要严格限制以协议出让取得的土地使用权的权能，从而把政府的土地供应行为纳入市场的轨道。

在土地有偿出让的方式中，要尽可能采取招标、拍卖和挂牌方式，招、拍、挂出让国有土地使用权不仅集中体现了公开、公平、公正的原则，同时可以实现政府按规划统一开发、统一供地，以供应引导和制约需求，实现土地优化配置，还可以有效防止土地出让中的不正之风和腐败行为，保障依法行政。

4、建立城市土地出让金年租制。年租制是土地市场上土地出让的一种方式，国家将城市土地使用权租赁给开发者或者土地使用者，他们每年向国家缴纳一定数量的土地租金。这种土地使用方式相比于土地批租制最大的不同就是本来一次性交足的土地出让金改为土地使用期限内每年交一次。

土地年租制作为新的土地经营方式，它的实行将会在一定程度上克服原有方式的一些弊端，给各方带来一些有利的变化。首先，政府将会有持续稳定的收益并增强其土地调控能力。实行年租制，可以保证政府财政每年都有稳定的来自土地方面的收益，这将为城市基础建设和土地开发提供资金保障，有利于土地资源的优化配置，增强土地的集约利用。其次，将减轻房地产开发企业的负担，有利于平抑房价。据有关资料统计，我国商品房价格构成中土地费用及税金占到45%，而国际社会成熟商品房价格构成中此项费用仅占20%。如果实行年租制，将房产使用权（所有权）和土地使用权分离，将原来购房时一次性缴纳的土地使用金分期缴纳，一定可以大幅降低房价，大力推动我国住房商品化进程。

5、建立强制性退出制度。笔者认为，今后我国必须要加强对出让土地的后续管理，在明确规定开发期限的同时，对于囤积土地的开发商超过规定期限未进行开发的，政府要进行强制性收回土地，当然可给予开发商合理补偿。对于成交后不按合同足额支付地价款的开发商也要强制性收回土地，并给予处罚，借以维护土地出让制度。对于一切违法用地都可适用这一强制性退出制度，借此增大违法者的成本，更好地维护土地使用权出让制度的有效运行。

（作者单位：1.辽东学院工商管理学院；2.丹东市行政学院）

主要参考文献：

[1]李并敏.要建立合理的政绩考核机制[N].太原日报，2004.9.3.

[2]赵娜.我国城市土地使用权出让制度绩效分析研究[D].郑州大学，2007.40.

[3]王忠亮，陈珂.浅析我国当前的土地政策[J].科技情报开发与经济，2007.28.