黄 岑

摘要政策领导力是一种长远的引领的能力,它指的是政策整个过程的领导力,包括政策的制定、运行和监督、评估等环节。而政策领导力要发挥其功能,就必须在政策的整个过程中做到科学、有效、公平、公正。本文针对界定、运行及对策三方面对政策领导力进行论述。并着重从政策的制定和执行两个方面对政策领导力的运行进行重点阐述。

关键词政策领导力政策制定政策执行

中图分类号:C934文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-201-02

一、引言

随着社会经济发展程度的提高,政府宏观调控的重要性更加明显,公共政策的作用和影响不断增强。公共政策一般涉及重大而普遍的公共问题,无论政策的制定还是执行出了问题都会造成许多负面影响,或者破坏正常的社会生活,冲击民众的切身利益,或者影响经济的增长与衰落,阻碍社会的进步与发展。

近20年来中国在取得成就的同时仍存在许多弊端和缺陷。只有认真分析不足,总结经验,才能充分发挥政策领导力的作用,推动社会主义现代化建设。如今,中国正处于从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制逐步转型的转轨时期,正确地界定、运行政策领导力,分析政策在制定、执行环节出现的问题,并寻找出解决的对策,就显得尤为重要。

二、政策领导力的界定

(一)政策与领导力

政策领导力是一个新概念,目前理论界也没有一个统一的定义。我们先从政策与领导力这两个概念入手。公共政策是指政府用以规范、引导和协调有关团体和个人行动的准则或指南。领导力是指领导者在组织中凭借个人能力并充分利用各种人力资源和客观条件,引导被领导者追随自己,去实现共同目标的能力。

(二)提出政策领导力的意义

与政策领导力相对的是传统领导力。传统领导力是指在一定社会组织或群体内,领导者能够运用其法定权利和自身影响力采用一定形式和方法而对被领导者施加影响并共同作用于客观对象,以实现自身与被领导者共同预定目标的能力;这种能力赖以存在并发挥作用的基础是其主体领导者的权力、品德、知识和才能。

政策领导力的主体是政策,而其对应的传统领导力的主体是领导者。政策将取代领导者发挥领导的作用是当今政治的一大趋势。政策领导力的进步之处在于它比传统领导力更科学、更具有信服力;影响力更具有广泛性和普遍性;一定程度上可以防止造成个人崇拜、防止腐败。政策领导力的提出对处于转轨时期的中国具有重要意义。

(三)定义政策领导力

政策领导力的界定不能简单地把政策与领导力简单相加,而是两者有机的优化结合。本文认为政策领导力是指政策科学有效起到长远的、宏观的引领作用的一种能力。它不是单指执行力、影响力、效力、凝聚力等这样能力,而是这些力的合力,是更深层次的价值文化层面上的能力。它是一个动态的行为过程,包括政策的制定、运行和监督、评估等环节。就制定与执行两个方面来说,政策领导力具体地指政策制定是否科学、政策执行是否有效。

三、政策领导力的运行及对策

政策领导力的运行是一个过程,而不能把它理解为由一系列程序措施所简单机械构成。应把政策领导力的运行看成是一个由一系列制定政策和执行政策行为所渐次展开的逐步深化的过程。在运行过程中的任何一个环节出现差错,都会影响政策领导力。以下着重对政策的制定和执行两个环节进行分析。

(一)政策的制定

公共政策的制定是政策领导力的起点,如果起点不公、不科学,则不可能充分发挥政策领导力的作用。然而,由于政策制定者手中的政策资源总是有限的,政策资源以及利益集团的影响都限定了政府解决所有社会问题的能力,即限制了政策领导力。因此政府任何一项政策的出台,都应充分考虑其综合效果,最大限度地照顾到不同阶层、群体的需求,让全体人民共享改革发展成果。以下以教育政策为例进行分析。

高等教育公平主要指教育机会均等,包括入学机会的平等、接受教育过程的平等以及就业机会(结果)平等诸方面。高等教育公平是政治、经济领域的公平在教育领域的延伸,具有独立的价值意义。它关系到整个民族素质的提高。

现阶段,由于我国教育政策制定时有缺陷,削弱了政策领导力,导致高等教育入学机会不平等、教育资源配置不平等等不公平现象的出现。具体原因有:

1.教育资源配置影响高等教育公平。2007年国家财政性教育经费占国内生产总值比例为3.32%,为近年来最高,但教育投入占GDP的4%提出16年了仍未达标。而美国、日本、韩国、印度,GDP投入是4.7%—7.4%。可见我国教育投入不仅与发达国家无法相比,与发展中国家的投入力度相比亦有差距。

2.高校入学体制对教育公平产生不利影响。地区之间录取分数线的悬殊差异导致因出生地而影响同样成绩考生入学的不公平现象;高考制度中填报志愿一环,是一个信息不对称的博弈,在高考的“等第”录取原则下,无法实现学生接受高等教育的公平。

实现高等教育公平的政策性建议:

1.建立公共教育资源配置的相对平衡制度。政府应增加教育经费的投入,力争使教育经费投入达到国家GDP的4%或更多一点,并用法律的形式确认教育投入的总量和比例。

2.建立政府与个人双重分担教育成本的制度。随着改革开放以来中国的现代化进程以及居民实际收入水平的迅速提高,由政府包办一切的高等教育财政体制,显然不能适应高等教育迅速发展的需求,实行高等教育成本分担,有其经济上和全局上的合理性。在实行成本分担的过程中,政府要制定各种规章制度,以防止乱收费现象出现,确保高等教育公平的出现。

3.建设和完善合理的高等教育助学贷款制度。助学贷款是实施高等教育成本分担的配套资助计划的必然选择之一。首先,建立和完善合理的助学贷款发放制度;其次,建立政府风险承担制度。

4.建立健全教育领域的信用机制和失信惩罚机制。通过失信惩罚机制,降低教育领域中的“信息不对称”,力求将失信动机消灭在萌芽之中。

5.建立和完善法律保障制度。教育立法是建立法制机制的根本环节。要通过立法程序,把国家方针政策用法律形式巩固下来,使之成为整个国家的意志和整个社会所遵守的准则,促进高等教育公平的实现。

从以上教育的角度我们可以总结出:公共政策的制定必须坚持“了解民情、反映民意、集中民智、珍惜民力”,使公共政策的制定科学化,民主化,公平化。所谓公共政策制定科学化,就是一要立足中国具体国情而非照搬外国经验;二要按照客观规律办事,而非主观臆断;所谓公共政策制定民主化,就是在制定政策过程中必须发扬民主,一要广泛听取各部门,各地方和人民群众的意见,如推广听证制,专家咨询制,论证制,公示制;二在实际决策过程中要有一个反复研拟论证政策的过程,力避主观片面性和“长官意志”的弊端和干扰;所谓政策制定公平化,就是公共政策的制定过程和制定内容一般情况下应向公众公开,并通过公众媒体加以宣传,以增强政策制定的透明度。强调科学性、民主性、公平性为的是确保政策的效率,或者说保证政策在相关技术层面上达到科学准确、合理适度,以达到政策领导力。

(二)政策的执行

政策执行,在政府中是普通的日常工作,同时也是一个最容易被忽视的环节。执行环节出现了问题同样会使政策流于失败。无论政策制定的水平如何,政策制定者的主观意愿如何,政策真正化为实际的措施,在社会中产生效果还需要一个必不可少的环节:把政策付诸实施的过程。只有当政策得到完全的贯彻执行,政策才能有实际效果。在实际的政策执行中,经常由于一些原因导致政策执行的“梗阻”、“偏差”、“上有政策下有对策”等现象,妨碍政策的有效执行。事实上许多政策失败的原因也正在于执行中的偏差,现实中许多官僚主义现象以及人民对政府的不满,有许多针对的就是执行环节。我们应当给予政策执行以高度重视。以下以司法为例进行分析。

司法公正是指司法审判人员在司法和审判活动的过程和结果中应坚持和体现公平和正义的原则。存在司法不公的问题和原因:

司法不公的现象表现为个别法官办金钱案、关系案、人情案等,出现“上有政策,下有对策”的不良情况。主要原因是司法的偏私落脚点是司法官员因财、权、情而做出不公正的判决,执法过程没能透明有效。

实现司法公正的建议:

1.司法人员在思想上必须对司法公正高度重视。维护司法公正是每一份法官的神圣职责,它体现在每一位法官审理的每一个案件之中,体现在每一次裁判之中,体现在每一项诉讼活动中。它要求人民法官在思想上划清正确与错误的界线,多为百姓办实事。

2.必须努力提高法官的业务素质。法官业务素质直接影响到司法的公正性。提高业务素质,首先应积极参加教育培训,获取更多的信息和经验。其次要不断自学并在审判实践中熟练运用。再次要有意识有选择地参加庭审观摩以提高自己的审判能力。

3.要积极推行审判方式改革。办案活动必须依法公平、民主、透明,以公平促公正。从而改变过去诉讼权与审判权不分,由法官大包大揽为讼审分离法官居中裁判;由先定后审转变为先审后定;从过去“暗箱操作”、“不透明”,走向“公开审理查真相,法官当众断是非”,尽最大可能体现司法公正。

4.要健全制度,加强监督。各级法院应开门纳谏,主动上门征求党外、人大、政协对法院工作的意见和建议;各级法院要设立法官违纪投诉中心;要自觉接受人民舆论的监督。

从以上司法的角度我们可以总结出:公共政策的执行要公正正义,必须在政策执行过程中做到透明公开、行之有效。具体来说一方面要求优化执行主体。政策执行者要明确角色意识,处理好各种利益关系以及树立正确的权力观,提高自身内在素质。另一方面要加强制度建设,消除制度漏洞。首先,应建立完善绩效评估体系,明确政策执行中的权责关系。其次,要建立重大失误的处罚机制,建立责任问责制。最后,需实行政策执行效果的专家评审制和各种意见反馈的信息披露制度,增强制度执行的公开透明性。

政策执行是一种将政策规定适用于社会现实生活的行为,其目的就是落实政策。它强调使社会中的公共问题最终按照政策精神或政策规定加以解决,其中关键落在“实”字。与“实”相悖的执行是不能允许的,诸如走样的执行、华而不实的执行、没解决实际问题的执行、上有政策下有对策的执行,其直接后果是政策执行的失败,间接是政策领导力的削弱。因此,政策领导力的有效运行要求政策执行公平性、公正性、有效性。

(三)政策的其他环节

当然,作为一个完整的过程,政策还包括对政策的反馈、评估、调整等环节。任何一个环节出差错都会影响政策领导力。因此,政策整个过程都应做到科学、公平、公正、有效。只有这样才能充分发挥政策领导力,不仅要发挥它的执行力、影响力、效力,更重要的是发挥它长远的引领的能力。

四、结语

在计划经济体制向市场经济体制转轨时期,社会主义和市场经济之间形成了相互渗透和相互制约的复杂关系,更需要正确并充分发挥政策领导力的作用,以保证社会公正,保证社会的安定有序,保证和谐社会的构建。

要使政策领导力有效运行,就必须做到政策过程科学、民主、公正。而要保证政策运行全过程的科学性、民主性、公正性,一个很重要的问题,就是预先设立一个严格的操作程序,它包括政策制定与执行中必须遵守的方式、步骤、空间范围和时间限制等。无论是政策过程的哪个环节出现问题,都会影响到政策领导力,影响到民众的切身利益,影响到国家的长治久安。因此,无论是立法者还是执法者,包括各级政府官员,一定要谨记:公共政策事关重大,必须慎之又慎。