祝向阳

摘要作为法律监督的职能机关,如何构建检察权的合理配置,让法律监督职权发挥其最大作用,推进社会主义法治化进程,是当今检察工作面临的重点。因此,确定最佳的职能配置,进行检察体制改革,是推动司法体制改革,更好地发挥检察职能在构建和谐社会的重要作用具有深远的意义。

关键词检察权配置改革建议

中图分类号:D926.3文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-164-02

检察权即法律监督权, 是检察机关在国家政治体制和司法体制中所承担的特定职能和责任。目前,我国检察权的配置还存在较多的缺陷,从立法原则、公诉权和民行检察权等方面完善检察权的合理配置,是当前司法改革和发展的重要课题。党的十七大提出了让“让权力在阳光下运行”的最新要求,这也对我们从事检察工作的同志提出了新的标准,其实也就是进一步明确了权力的透明度问题。因此,合理构建检察权配置,进行司法体制改革,让检察权更加公开、公正、透明成为必要。

一、合理构建检察权配置的必要性

在探析合理构建检察权配置的必要性之前,必须先明确检察权的性质。目前,学术界对检察权性质的认定主要有行政权说、司法权说、双重属性说、法律监督权说。在我国,检察机关的宪法定位是:检察机关是由国家权力机关产生,并受它监督,对其负责。检察机关同审判机关、行政机关平行设置,互相独立,互不隶属,从而保证了检察机关真正独立行使检察权①。本文倾向于法律监督权说,但也有保留,因为法律监督权的宪法定位解决不了检察权的独立性问题②。认为检察权是一种具有独立存在价值的法律监督权,既非行政权,又非司法权,更不具有行政与司法的双重属性。在理解检察权是法律监督权的同时,也不能与我国的民主监督、人大监督相混同,两者有实质的区别。

检察权是依据宪法和法律,由国家检察机关独立行使的专有权。它是以国家名义公诉一切犯罪,以查处特定主体犯罪,维护国家利益为根本使命,对于侦查机关、审判机关、行政执法机关的职能活动是否合法,国家机关、人民团体、企业事业单位、国家工作人员和公民是否遵守法律,实行法律监督的权力,其与国家审判权相对应、与带有司法程序性的权能相匹配,以制约、制衡为主要功效的独立权种。因此进行检察体制改革,优化检察权的职能配置,对推动法治化进程、促进司法公正、深化司法体制改革和优化司法职权配置均起到重要作用。同时也对规范检察执法行为,实现社会的公平正义,建立公正、高效、权威的检察制度,推进我国社会主义法治化进程具有重要意义。

二、现有检察权配置和检察体制中存在的问题

我国检察机关的检察权配置基本上涵盖了宪法和法律规定的检察权的全部内容,初步形成了一个分工相对明确、上下统一协调的运行机制,规范了上下级之间的领导关系体制,并能够在执法过程中,基本上实现独立行使检察权,但是,在运行的过程中也存在一些不忽视的问题:

(一)行使检察权的权力主体问题

自从检察官这一诉讼角色登上人类历史舞台以来,关于其确切的法律属性和定位,就一直是一个充满争议的话题,“自欧陆创设此制以来,检察官处于法官与警察两大山谷的‘谷间带,在两大旗帜鲜明集团的夹攻之下,摸索自我的定位”③,但始终无法摆脱其“侏儒法官”、“高级司法警察”的尴尬地位,以至于人们戏称检察官为来路不明的“特洛伊木马”、奇奇怪怪的“半人半马兽”④。因此,在现代民主法治国家(尤其是在传统的大陆法系国家),如何准确而清晰地定位检察官的法律属性及其地位,并保障其独立行使职权,消除其他国家权力对其的不当干预,一直是各国司法体制构建的关键问题。

在我国现行司法体制中,检察机关的地位独特而重要⑤。检察机关内部实行的是检察长首长负责制,检察官受检察长的指派,行使具体的检察权力。然而现实当中,公务员法又将检察官纳入了公务员管理的队伍,这样检察官和检察长之间的关系又具有了行政色彩,在管理上又具有了行政化的特征,在一定程度上使检察权的行使出现了不归位的情况,制约了检察权的依法独立行使。

在管理上,我们已经实行了检察长的轮换制度,从一定程度上会加大反腐败的力度,同时对职务犯罪的查处也会加强。但检察干警是本地生人,又都纳入了公务员管理的队伍当中去,在一定程度上依附于地方党委的行政领导,往往在行使检察权的时候,就会考虑来自方方面面的关系和压力,特别是职位的升迁、各种人际关系的平衡,不利于其依法独立行使检察权。

(二)检察权配置和行使的独立性受到制约

检查权在我国不同于三权分立的国家,将之置于司法权与行政权的下位权力,而是与司法权和行政权平行的权力。《宪法》第131条和《人民检察院组织法》第9条规定:人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

检察权的独立行使问题归属于检察权当中,而检查权依上述为立法权的下位权。检察机关是由国家权力机关产生并对其负责的,而国家权力机关就是中央级地方各级人民代表大会。因为行政权,司法权这样的下位权力无法监督上位权,而又没有相对的权力制约,对国家权力机关的制约问题值得关注。而且,独立行使检察权与坚持中国共产党领导的关系也是我们值得研究的。中国共产党是我国的执政党。“我们长期以来将司法机关置于同级党政机关的领导和控制之下,所谓‘人财物都要仰赖同级党政权力,在这种情况下,欲令法院独立审判,岂非强人所难?”⑥于是,事实上我们所遇到的与检察权争权的现象仍然存在,这对检察权的配置提出了置疑。另外,纪检部门也行使着纪检监督查办案件的职责,由于缺少必要的移送案件联系制度,在一定情况下也分走了检察机关一定的办案权。

(三)过于强调业务对口管理,严重分散检察权

现行的检察体制上,侦查权的行使主要集中在自侦部门,审查逮捕和提起公诉在刑检部门,对公安机关的监督主要由侦查监督部门行使,民事行政诉讼活动的监督由民行部门行使,这在某种程度上削弱了检察权的威力,也人为地增大了诉讼成本投入。例如,我们对公安机关执法行为的监督,主要体现在侦查监督部门的立案监督和反渎职侵权部门查办职务犯罪上。但是,在实际工作中,反渎职侵权部门与侦查监督部门的联系和配合存在不足。侦查监督部门在行使立案监督职能时,会对一些刑事案件的执法行为进行监督,主要表现在应当立案的而不立案、不应当立案的而立案。而这些不正常的案件中,往往隐藏着枉法办案的一些情况,可是却没有依法得到查处,立案监督工作也仅仅停留在监督公安机关立案或不立案上。⑦

另外,检察侦查权的行使还存在分散的情况。例如渎职侵权案件和贪污贿赂案件的侦查集中在反渎职侵权部门和反贪污贿赂部门,但是还有一些职务犯罪案件的侦查权现在分属于监所检察部门、民事行政检察部门,从而使侦查权的行使合力打击力度不够,再加上部门之间的配合不够紧密,检察工作的成本投入增加,这也不符合节约型社会建设的宗旨。

(四)检察权立法配置还不到位

这主要体现在我国检查权的立法配置上有其合理性,但又存在着不少缺陷。尤其是对民事检察权的立法配置还不到位。民事检察权是法律赋予检察机关对民事诉讼(包括行政诉讼)活动进行法律监督的权力。此外,在刑事诉讼中,因国有财产遭受重大损失而提起附带民事诉讼的检察权由谁行使没有明确规定,特别是对民事赔偿的调查由谁进行,附带民事诉讼如何提起等。都没有法律的明确规定,实践中也很少有对这一种诉讼活动中的探索⑧,在检察实践中公诉部门和民事行政部门还是很少运用。另外,随着侵害社会公共利益的民事法律行为日益增多,在受害人难以确定或国家利益受到侵害时,检察机关的公益监督作用得不到发挥,不利于社会公共利益的保护。因为法律没有明文规定,此项工作开展起来的难度很大。现实生活中也确实存在着国家利益、公共利益、弱势群体缺乏保护的现象。

这些问题不同程度的存在,严重影响了检察权运行的法律效果,也给公众带去不利的心理影响,他们会对执法的公正性、会对司法腐败的存在极度关注,从而会使检察权运行在人们的疑惑当中。

三、合理构建检察权配置与司法体制改革的几点构想

科学合理配置检察权必须遵循一定的原则和规律。现笔者就以检察权实现科学合理配置必须遵循的基本原则为基础谈一些粗浅看法,以期有助于深化当前的司法体制改革,建设公正高效权威的社会主义司法制度。而且在深化司法体制改革中,检察机关要进一步明确检察权配置的法定性、独立性、专有性、检察权行使的程序性以及检察权的自由裁量性,要进一步明确检察权配置的基本原则。

(一)检察权配置必须与检察权性质界定相适应原则

检察权的性质决定检察权配置内容。而检察权的性质取决于一国的宪政制度。社会主义中国,宪政制度决定检察机关的性质是国家法律监督机关,检察权就是法律监督权,“成为继立法权、行政权和司法权之外的第四种相对独立的国家权力。”⑨相应检察权的配置要按照法律监督权的定位进行构建。也就是说,检察权的具体权能,即检察机关的各项职权,必须按照法律监督的需要来配置⑩。这种检察权承载着对行政权和审制权的监督职责,其权力行使的范围、方式、特点和效力与三权分立下的检察权相比有很大不同。

(二)权力独立运行原则

权力独立是权力运行的前提和保障,一项权力丧失了独立性,必然导致运行不公。人民检察院组织法第九条规定需要进一步确立以下关系才能确保检察权真正独立运行:一是地方检察机关的人、财、物支配权可由省级检察机关行使,最高人民检察院的由全国人大常委会行使,脱立行政机关的制约;二是理顺地方检察机关与当地党委政法委的关系;三是完善检察系统内部领导关系,放权下级检察机关,充分调动基层检察院行使检察权的积极性;四是建立主诉(主办)检察官制度,给主诉(主办)检察官更多的自主权,充分发挥检察官的作用。同时要突出法律职业的法律化特性,强化法律职业的终身化。

(三)决策权、执行权、监督权等权力相互制约分工协作机制原则

决策权、执行权、监督权等权力相互制约协调运行机制原则是一切国家权力在实现科学配置时必须遵循的一项基本原则。毫无疑问,检察权当然也不例外。无论检察权是作为一项单独的国家权力在国家权力结构中的配置,还是检察权的各项权能在检察系统各级各内设部门之间的配置,都必须遵循这项权力运行机制原则。这种权力运行机制使决策职能、执行职能、监督职能有不同部门相对独立行使,形成不同性质的权力既相互制约、相互把关,又分工负责、相互协调的权力结构,能够做到决策更加科学,执行更加有效,监督更加有力,从而保证检察权依法运行,最大限度地防止检察权滥用现象的发生。检察权本身是一种范围有限的、程序性的法律监督权,是一种相对脆弱、容易落空的权力,只有按照这种权力运行机制的原理要求去配置,才能实现我国宪政制度设计国家法律监督权的根本目的。

(四)权力结构完整性原则

检察权配置的是否科学、合理,不仅是看配置哪些职权,还要看它的结构是否完整。结构不完整的法律权力不是真正意义上的法律权力。检察权的结构完整是检察权赖以存在和发挥法律监督效能的重要基础。检察权配置的完善,不仅体现在职权性权力的扩大,更体现为结构性权力的充实豘。检察权是一种范围有限、程序性的法律监督权,是一种相对脆弱、容易落空的权力。因而检察权要得到真正实现,必须赋予检察机关在行使法律监督权时有参与调查、程序控制等实现权力的必要条件和途径。对于完善民行检查权提出如下两点想法。第一,完善对民事诉讼活动的监督制度。扩大民行检察权对民事、行政诉讼活动的监督范围,授予检察机关对民事、行政诉讼全过程的监督权,不再将监督范围限定于“生效的判决和裁定”。第二,建立公益民事诉讼制度。授予检察机关对侵害社会公共利益的民事法律行为有权代表国家提起民事公诉。

此外,对于合理构建检察权配置与司法体制改革,还应该强调在检察体系内部,要明确检察权配置中人员的分类以及改革和完善现有的检察权运行机制,并且建立检察人员的职业保障机制,形成检察权行使的新模式。总之,只有合理构建检察权配置,推进检察体制改革,才能建立和完善具有中国特色的检察制度,完善检察权运行机制,从而实现制衡和监督国家司法权,降低司法成本,体现诉讼的社会正义价值,确保国家法制的统一,确保司法公正的目的。