杨叶飞

[摘 要] 本文在分析了当前我国盐业管理体制的现状的基础上,认为当前我国盐业管理体制改革面临着改革方向存争议、各方利益难协调、改革风险政治化、改革态度不坚定四大难点。为进一步深化其改革,提出要坚定推进政企分开、稳定盐业主管部门、打破垄断、创新监管等具体思路。

[关键词] 盐业管理体制 流通 政企分开

一、我国盐业管理体制改革的现状

2003年2月,国家经贸委发布的《2003年经济运行工作指导意见》首次将推动盐业体制改革列入当年全国经济运行的8项重点工作之中,盐业管理体制改革上升到经济体制改革的层面。意见指出,将坚决实行政企分开,废除不适宜的现行管理规章,打破行业垄断经营,逐步引入市场竞争机制。但是,随即而来的“非典”时期出现了食盐市场抢购,改变了盐业管理体制改革的进程。国家计委以特急文的形式下发了《关于进一步加强食盐计划管理,严格执行专营政策的通知》。其中除要求提高对中国消除碘缺乏病的艰巨性和长期性的认识、加强食盐计划管理外,还特别强调,“中国盐业总公司要认真组织落实并督促各产销企业严格执行国家计划”,反映了对食盐安全的关注。

进入2004年,盐业出现了产大于销、盐产品供应充足状况,实行盐业管理体制改革的条件进一步成熟。盐业体制改革主要涉及两个问题,一是盐业管理体制改革,二是盐业流通体制改革。

对于盐业管理体制的改革,主要是两项任务:一是政企分开,二是打破行业垄断,推进盐业流通的市场化。盐业流通体制改革的重点是食盐的流通体制改革,通过流通模式的转变来推进盐业流通的现代化。

2005年4月4日,国务院出台《关于2005年深化经济体制改革的意见》,提出了今年十项重点工作,其中第二项要求深化国有企业和国有资产管理体制改革,在深化垄断行业和公用事业改革中提出研究制订盐业体制改革方案。这是国务院首次明确提出研究制订盐业体制改革方案。但到2007年为止,盐业管理和流通制度改革的进程并没有大幅推进,甚至部分地区还出现了某种程度的倒退。

二、我国盐业管理体制改革面临的难点

1.方向存争议,改革处在十字路口

在国家层面已经实施了政企分开,并由国家发改委牵头对进一步改革盐业管理和流通体制进行了专题研究,但在省级层面改革的方向和步伐各异。部分省份及其管辖的城市实施了政企分开(广东省和深圳市属于这种状况),部分省份及其管辖的城市却在强化政企合一。迄今为止,国务院尚未对省级层面是否和何时实施彻底的政企分开、走市场化道路做出一个明确的部署。在这么一种情况下,改革的方向变得不清晰、不明朗。

2.各方利益冲突,矛盾难以协调

围绕着盐业改革问题,集聚了相关产业链上各个利益群体:制盐企业、盐业公司、用盐企业、消费者、政府主管部门等。以用盐企业、制盐企业和消费者为一方,大力支持取消食盐专营和小工业盐计划供应,主张食盐成为一种普通商品从而可以自由流通。以盐业公司为一方,则突出强调食盐专营在提高碘盐覆盖率、消除碘缺乏方面的巨大作用,并指出食盐加碘工作的复杂性和一旦食盐流通放开后可怕的后果。双方各执一词,争执不下。

这种矛盾冲突的背后就是利益之争。由于实施批发垄断经营,制盐企业丧失定价权和销售权而失去面对市场获得合理利润的机会,用盐企业不得不以高于出厂价数倍的高价从盐业公司购买盐产品而影响其利润。

3.改革风险政治化,深化改革需勇气

从理论来看,盐业管理体制和流通模式改革是一个经济领域的改革,而且与我国粮食、邮政等行业管理和流通体制改革相比算是一个比较“小”的改革,因而改革似乎比较容易进行。但实际上由于涉及到消除碘缺乏病这样一个我国向联合国承诺的目标,经济领域的改革问题便转化为政治问题。盐业公司反对市场化、主张大一统的流通模式的主要论据也是消除碘缺乏病。政府从国际形象等因素考虑,对盐业流通市场化之后是否可能导致碘盐覆盖率下降深为关注。

盐业体制改革因为牵涉到敏感的消除碘缺乏病这一政治任务而变得政治化了,改革的政治风险大,从而使改革变得沉重起来。为此,要成功的实施改革,就需要政府拿出改革的胆量和勇气。

4.改革不坚定,态度犹豫,改革进程反复

从长远来看,政府和企业都认为盐业管理应该政企分开、盐业流通应该市场化。但争议非常大的是:改革需要什么样的支撑条件、什么时间开始启动改革比较合适、改革的路径是什么、改革到底要走多远、市场化到什么程度。同时由于盐业在整个经济中的话语权和影响力都不是特别大,所以政府对于改革也不是非常迫切。

负责改革的部门,目前对这些问题还无法做出明确的回答,而改革的风险尤其是政治风险却是无法回避。所以,政府主管部门的态度变得犹豫不决。如何找到对原有管理制度冲击最小、对既得利益者损失最小从而改革风险最小的改革路径则是盐业政府主管部门积极思考的一个问题。

三、盐业管理体制改革思路探讨

1.坚定推进政企分开,为盐业整体改革提供体制保障

尽管在国家层面实现了政企分开,明确了政府和企业的职责,但是并没有给各级政府一个明确的关于政企分开的进程表,于是在省市层面出现了政企合一和政企分开并存的局面。在中央政府态度并不是非常明朗的状况下,尚未政企分开的地区对改革持观望态度;已经尝试政企分开的地区在遇到一些问题又往往容易把问题归之于政企分开,从而又考虑走回头路。因此,中央政府的态度明确非常重要,只有中央政府明确了,地方政府才能树立和坚定其改革的决心。

2.稳定盐业主管部门,避免改革不断反复,保障改革的延续性

1980年以来,盐业生产计划的职能属于当时的轻工业部和后来的轻工业局,这个职能由中盐总公司具体行使。2000年国家轻工业局撤销,其行政职能包括盐业管理职能并入国家经贸委。但是,生产计划的职能仍然由国家计委行使,实际操作中计委把这个职权委托给了中盐总公司。历史变迁导致中国盐业多头管理:盐业的生产由国家计委计划管理,食盐加碘、消除碘缺乏病由卫生部门监管,财政部设碘盐基金解决食盐加碘经费问题。同时,作为垄断性国有企业,中国盐业总公司属于中央企业工委管理,其资产归财政部管理。2000年国家经贸委设立盐业管理办公室后,行业管理的职能难以行使;省级盐务管理部门形式上代表省政府,但是因为盐务管理部门和省盐业公司为一套人马,因此,行政管理和企业经营难以分开。在盐业的行政管理历史中,盐业主管部门变动过于频繁,并且是多头领导,协调成本高,这些因素严重地影响改革的推进力度和改革思路的延续性。为此,必须稳定盐业主管部门,才能避免盐业管理体制改革的不断反复,保证改革的延续性。

3.要逐步打破垄断,化解各方矛盾,稳步推进盐业流通市场化、现代化

在盐业流通模式中,当前最关键的问题就是食盐专营制度。专营制度是否等同只有一家经营食盐的批发业务,这是在概念上和实际政策操作过程值得研究的一个问题。

专营制度在公共事业等均有采用,通过合理地控制许可证的数量可以较好地调控行业、保障供给等,但是一旦专营制度变相为垄断制度,其垄断性与生俱来的缺陷将危害众多相关利益者:一是广大消费者净福利受损。二是相关产业利益受损。三是食盐行业本身竞争力弱,效率低、成本高、创新能力差。四是政企不分,不伦不类。五是与WTO的精神背离。

上述五个方面的危害均是食盐独家专营带来的,要解决问题就必须打破独家专营,并在打破的过程中,化解各方矛盾,进而稳步推进食盐流通的市场化和现代化。

4.加强和创新盐业市场监管,保障合格碘盐供应,化解改革的政治风险

当前,盐业公司反对盐业管理和流通模式改革的主要依据是改革后私盐泛滥从而导致合格碘盐覆盖率下降、碘缺乏病卷土重来;政府担心的改革后遗症也是基于对改革食盐监管能否到位存在疑虑。

食盐市场监管的关键问题是私盐流入,那么,私盐泛滥的根源是什么?国内学者研究结果表明,私盐泛滥的根源在于盐业公司确定的食盐销售价格与食盐生产成本之间巨大的价差。2005年,食盐的车间价格是150元/吨～160元/吨,食盐的出厂价格一般为400元/吨～500元/吨,而专营销售价格高达1600元/吨～2000元/吨。

总而言之,造成当前私盐屡禁不止甚至愈演愈烈的根源就在于食盐专营制度,如果食盐和工业盐出厂价与批发价、零售价之间的差异缩小到正常范围之内,私盐存在的空间就基本消失了,私盐泛滥现象就可以从根本上得以解决。在这么一种状况下,政府对食盐市场的监管可以纳入质监部门、工商部门、卫生部门正常的监管范围之内,这将大大降低政府的行政成本,同时也会提供监管的效率,保证合格碘盐的市场供应,从而化解了改革的政治风险。

参考文献:

[1]吕福玉:试论盐业管理体制改革的必要性.产业与科技论坛,2007/03

[2]许安拓:盐业专营 百弊丛生.中国改革,2006/05

[3]柴进等:试论中国盐业垄断经营的法律规范问题.学术探索, 2004/07