于 龙

摘要:我国政府职能的转变始终比较缓慢。这与社会的发展要求不相一致,也严重损害了政府的形象。探寻政府职能转变的动力体系,促进政府职能的转变,是当今我国政治体制改革的重大课题。本文从政府的外部动力源头情况着手,从政府与公民、政府与社会以及政府自身面临的压力分析了政府职能转变的外部动力。

关键词:政府职能转变外部动力

政府改革是一个持续不断的过程,探求高效的政府运作方式,寻找合理的政府行为,长期以来一直是人们的追求目标。这一方面反映了人们对政府的期冀之高,同时,也反映了政府改革的难度之大。寻求理想的治理形态,转变政府职能无论在我国还是西方都是长盛不衰的话题。西方各国从上世纪70年代以来,也就开始了所谓治道变革的进程。[1]我国随着改革的不断推进,政府职能转变也早已提上议事日程。1987年党的十三大上,就提出转变政府职能是政府机构改革成功的关键。十四大和十五大进一步强调要转变政府职能。今天,面对全球化的挑战,民主政治的发展,公民社会的兴起,以及市场化进程中公共管理的低效甚至失败,政府职能的转变更为迫切。然而,长期以来,我国政府职能的转变始终滞缓,究其原因无疑是多方面的。缺乏动力或者说动力不足不能不说是一个重要因素。

一、政府职能转变是政治发展的紧迫任务

所谓政府职能,是指政府在一定的历史时期内,根据国家和社会发展的需要而承担的职责和功能。它反映了政府活动的基本方向、根本任务和主要作用。实际上也就是国家行政机关通过实施行政行为以实现其行政权力的过程和功能。[2]一般来说,任何政府的行为方向和基本任务大体均涵盖阶级统治、社会管理、社会服务和社会平衡等四大方面。在政府职能结构重心位移的同时,政府职能结构中各职能的内涵会发生或多或少的变动。它包括职能内涵的变化和职能行使方式、方法等手段的变化。政府职能是政府权力的外化,政府职能的转变实质是政府能力的转换和提高。衡量政府能力大小强弱的标准有两条,一是政府的权威性,即政府能在多大程度上得到群众的支持和拥护;二是政府的有效性,即政府能在多大程度上贯彻其方针、政策。[3]

由于政治发展自身的复杂性和我国所具有的独特政治文化传统,长期以来,我国政府职能的转变一直效果甚微,仍然存在诸多问题。总体而言,政府自身改革仍落后于经济体制转轨的进程,政府职能转变力度小于机构改革的力度,致使机构改革收效甚微。政府职能的转变在多数情况下,还是迫于形势,缺乏远见和系统性,治标不治本。在政府与市场、政府与社会、政府与企业的关系上,许多深层次问题亟待解决。在市场的培育和监管上,还缺乏完整的市场体系,政府对市场秩序的规范、监管力度不够。规范市场秩序的法律法规还不健全;执法不严,管理松懈,甚至有法不依,违法不究,致使已有的法律规章形同虚设;地方保护主义和部门分割仍然存在。政府与企业的关系仍未理顺,政府对企业的干预依然过多,有效的国有资产管理体制尚未形成。在投融资领域,存在着政府以直接干预微观投融资活动达到宏观调控目标的倾向;一些政府部门出现利益集团化和非公共机构化倾向,公共服务职能弱化,乃至体制性腐败加剧。中央和地方的责权利关系尚未理顺。这一切,都说明了我国政府职能的转变有待改善。

政府职能转变的缓慢,与我国当前的经济和社会发展形成鲜明对比,也与当前的政治发展极不协调。我国已经基本建立了社会主义市场经济体制,社会主义民主正在逐步推进,社会自治在深入发展,尤其是面对经济全球化的挑战。有人说,入世最大的冲击不是企业,而是政府。入世几年来的实践也充分说明了这一点。政府职能的转变是一个复杂的系统工程,“一个政府要高效率的运作,既离不开权力的集中化,因为它是权威的保障;又离不开权力的分散化,因为它是民主的后盾。”[4]如何寻找这两难选择的最佳结合点,需要不断的探索和磨合。同时,传统政府职能模式和习惯也将影响政府职能的转变。因而,探寻政府职能转变的动力体系,实现政府职能转变就

显得非常必要。

二、外部动力是我国政府职能转变的引擎

现代意义上的政府通过建立起一整套的机构体系来行使其职能,承担起管理和影响社会及经济的任务。政府就其实质而言,是公共力量的实体化。政府掌握着公共权力和代表着公共利益,无论何种政府,都与社会有着不可分离的一体性。统治型的政府是通过公共权力的行使来强化少数人的统治;管理型的政府则由少数人的管理来行使公共权利和维护公共利益。政府从一开始就是社会发展的产物。政府是根源于社会和属于社会的。政府采取何种职能去实现管理,取决于社会的需要。我国传统的政府职能模式是在计划经济体制下形成的。政府职能无所不包,政府权力无限,几乎成了“万能政府”。这种政府有两个最显著的特征: 高度集权和计划管理。今天,社会的经济和政治形势都发生了巨大变化,政府与社会、企业和公民的关系也在转型。这一切,使传统的政府职能失去了存在的空间,成为政府职能转变的外部动力。

首先,从政府与社会关系来看:由于社会的发展,社会事务日趋复杂,社会对政府的要求越来越高,这使政府承担的职能越来越繁重。政府为适应这种形势,必须实行职能转变。

随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立,各级市场主体开始形成。导致多元利益主体格局的形成。市场经济的主体在参与市场活动过程中,具有独立的意志。政府作为消费者和生产者也具有某些市场主体的特征。市场经济是以市场机制为基础来配置社会资源的一种方式,市场这只“看不见的手”以其自有的规律调节着经济的运行,实现资源的合理配置。市场经济要良好运行,必须有完善的市场体系和市场规则,要有公平竞争的市场环境。此外,市场也有“失灵”的时候,这又需要政府的介入。“市场经济发展的成功事例表明,经济发展需要有一个有效的而决不是最低纲领派政府,该政府通过鼓励和补充企业和个人的经济活动来起到催化和促进作用。以政府为主导的发展已经是必然地失败了,但缺少政府的发展也必然失败。”[5]世界各国的发展已经昭示我们,良好的政府是市场经济发展所必须的。就我国而言,社会主义市场经济体制的建设尚处于初级阶段,市场经济所需要的一系列条件还不成熟。政府需要充当公益人,实现并维护社会的公共目标,提供社会的公共物品,处理市场主体的外部效应,推进社会公平,调节收入分配;政府需要充当管制人,对市场活动进行限制和规定,防止垄断,保护消费者和企业员工的利益;政府需要充当守夜人,防止和打击经济领域的违法和犯罪行为,维护社会经济生活的正常秩序;政府还需要充当调控人,对宏观经济总量进行调节和控制。

市场经济体制的建立,对政府职能的传统模式提出了挑战。政府职能的状况如果适合经济体制的的性质和要求,就会对经济体制的巩固和发展产生正向的推动作用;反之,则会起反向的阻碍作用,甚至危及经济体制的稳定。[6]过去的企业是政府的附属物,政府的活动和控制几乎深入到社会生活的各个方面;而社会力量却很小,个人的独立地位和自由权利非常缺乏,社会组织不够发达,均处于依附于政府的地位,是政府控制个人和社会的手段。[7]在市场经济下,企业走向市场,政府不能直接控制企业,而企业的社会负担又过重,需要政府来管理这些事情,从而使企业成为真正的市场主体。政府不再能够用过去的方式和手段实现社会控制。政府要将该由社会管理的事情交还社会,而承担起作为社会公共利益的代表。政府必须从生产经营活动中退出来,作为经营秩序的维护者,从社会公正的角度调节经营活动当事人的行为。政府必须规范和引导市场,加强社会公共事业管理职能,向公众提供市场无法提供或不愿提供的公共产品,如环境保护、社会保障、基础设施、国民教育、科技开发、维持社会秩序等。

其次,从政府与公民的关系来看:由于民主政治的发展,公民的政治参与意识增强,公民对政府的期望越来越大,政府职能必须转变。

目前,我国政府体制的世俗化程度不够,没有容纳政治参与力量的体制条件和能力;另一方面是公民的政治文化程度还很低,因此,公民本身的政治参与能力和动力均很有限。在这种情况下,政府处于绝对权威的地位,“人们对政府解决社会问题的能力普遍持乐观态度,他们相信政府可以有效地规范经济活动,并能充分地运用经济资源来改善诸如贫穷、疾病和不良的教育体系等社会问题。”[8]这时的政府充其量只是“善政”,还没有达到“善治”。

改革开放以来,我国在推进经济体制改革的同时,也加快了政治民主化的进程。党的十五大确立了“依法治国,建设社会主义法制国家”的治国方略。加强了国家权力机关的人民代表大会制度的建设,“人大”的立法和监督职能得到强化,代议制民主获得发展。同时,基层民主也取得了长足发展,村民自治这一“草根民主”在农村得到了深入发展,“三年一次的换届选举使农民逐渐建立起公共权力必须来自于人民同意并接受人民监督的现代民主理念”。[9]人们的政治参与意识和要求比以往任何时候都更强烈,人们对政府的关注不再是寄希望于出现几个“清官”,能够“为民作主”。而是看政府是否在为他们服务,政府的行为是否符合他们的要求。随着公众的政治参与日益广泛,民主意识的日益提高,公众对政府的工作效率和效益提出了许多尖锐的批评。公众不再容忍政府的腐败现象,公民所需要的公共服务的质量是更迅速、更舒适、更有效和更容易获得。“善治”成为政府治理的必然要求。“概括地说,善治就是使公共利益最大化的公共管理过程。善治的本质特征,就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与市民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态。” [10]美国学者埃莉诺•奥斯特罗姆经过长期的实证研究,发现在适当的制度安排条件下,人类能够非常有效地自主解决自己的公共问题,而不需要外在政府的干预。这说明,政府适当分权,鼓励公民自主治理,转变政府职能不仅是可行的,而且也是有效的。

再次,由于传统政府职能的无限性,造成政府规模不断膨胀,财政负担加重,行政资源的供给减少,迫使政府职能必须转变。

我国的政府职能不断扩张导致了政府规模的膨胀。这一方面说明了政府存在的必要性,社会和公众在政府规模的膨胀中可以获得种种利益,另一方面,由于政府规模的膨胀,又受到了公共权力被滥用和误用的威胁,并且总会最终感受到由于政府财政支出的增加而造成的税赋的增加。”

建国以来,我国的政府规模不断膨胀,各级政府机关的机构臃肿,人员庞杂。使得财政负担加重,各级政府的财政基本上成为“吃饭财政”。由于财政的压力,政府拿不出更多的资金去发展社会公共事业,造成政府能力的下降,威信的降低。同时,由于政府是一个非经济实体,没有独立的自我经济支持,政府运行的费用都需要由社会来负担。这必然会加重社会公众的负担,造成民怨沸腾,挫伤了公众的积极性,影响社会的进步和发展。虽然,我国进行了多次政府的机构改革,但总体而言,效果甚微。长期重复着膨胀——精简——再膨胀——再精简的怪圈。究其原因,不能不与政府职能的转变滞后有关。政府规模的膨胀说明了政府机构及其职能的不合理性。政府机构和职能存在着严重的交叉和重叠,出现了文山会海、公文旅行的情况,造成行政效率低下,浪费了管理资源,损害了政府的形象。

因此,转变政府职能,精简机构,就成为必须的当务之急。变“无限政府”为“有限政府”,变管理型政府为服务型政府,才能实现政府结构的优化和政府职能的专业化。

参考文献:

1、[美]埃莉诺•奥斯特罗姆.《公共事物的治理之道》上海三联书店,2000年版

2、谢庆奎、燕继荣、赵成根.《中国政府体制分析》中国广播电视出版社1995年版第126, 155.

3、施雪华:《政府权能理论,浙江人民出版社,1998年版第95页

4、《1997年世界发展报告》,中国财政经济出版社,1997年版,第1页

5、赵宝煦:《行政机构改革透析——中国地方行政机构改革研究》苏州大学出版社,1998年版第1页

6、潜龙:《政府与市场:干预更多还是更少?》《自由与社群》,生活、读书、新知三联书店 1998年版

7、盖伊•彼得斯.《政府未来的治理模式》中国人民大学出版社 2001年,3页

8、徐 勇《草根民主的崛起:价值与限度》《中国社会科学季刊》2000年夏季号

9、俞可平《治理和善治:一种新的政治分析框架》《南京社会科学》2001年第9期

10、张康之:《限制政府规模的理念》《行政论坛》2000年第4期

作者简介:于龙(1983-),男,南京师范大学新传院硕士研究生。