王佳佳

摘 要:镇政府是一级与人民群众联系最紧密的基层国家政权,在我国的政治经济生活中发挥着重要作用。在对待乡镇政府改革这一问题上,学术界对乡镇政府这一层级去留问题争论颇多,但都不能解决根本问题。在保留乡镇行政层级建制的前提下切实建设服务型乡镇政府是目前解决农村问题的一个切实可行的办法。

关键词:乡镇政府;去留;服务型乡镇政府

中图分类号:C931.2文献标志码:A 文章编号:1002—2589(2009)11—0099—02

自乡镇成为一级地方政府以来,在维护农村稳定、保障农民权益、缩减城乡差距、促进城乡一体化、构建农村治理体制以及推动农村经济发展和社会的全面进步上做出了重要贡献。但是,由于种种原因,它还存在着诸多问题和弊端,如财政困难、职能不清以及机构膨胀等等。这些弊端都要求进行乡镇政府改革,在改革时各学者见仁见智,提出了不同的观点。

一、当前乡镇政府面临的主要问题

(一)乡镇财政困难,债务缠身

农业税的取消对于减轻农民负担、缩小城乡差距、缓解人民内部矛盾、统筹城乡发展、实现城乡一体化、建设社会主义新农村和建设和谐社会起到了很大的促进作用。但对全国大部分乡镇来说,农业税一直是乡镇财政收入的主要来源,随着全面取消农业税的实施,乡镇丧失了农业税和农业特产税等税源,全国很多农业型乡镇财政危机越来越严重。为了维持乡镇运行,乡镇政府四处举债,形成了庞大的债务,且债务连年增长。很多乡镇政府财政难以维持,各项职能也没有能力很好地实现。

(二)乡镇政府职能不清,公共产品供给严重缺位、错位

为乡镇居民提供必要的公共产品和服务,是乡镇政府的基本职能。但是由于政府财力匮乏、职能定位不准等原因,农村公共产品供给呈现严重缺位、错位现象。在教育资源方面,许多农村的教学设施、食宿条件比较落后,教育不公平的问题未能有效解决;在医疗卫生方面,医疗网点不健全、医务人员业务水平低、医疗设施落后、农民看病难等问题得不到有效解决;在文化体育设施方面,大量公共文化设施也主要集中在城镇,农村相对薄弱。

(三)机构膨胀、人员超编、条块分割问题严重

当前我国乡镇机构的设定,片面地强调了与县级部门的对口,忽视了与乡镇具体情况的匹配,不能满足农村经济及社会发展的要求。根据国家统计局等11个部委对全国1020个有代表性乡镇的抽样调查,平均每个乡镇党政内设机构为16个,人员为158人,超过正常编制的2～3倍;平均每个乡镇下属事业单位19个,人员达290余人,严重超编。[1]现在一个中等乡镇的工作人员就超过了二十世纪五十年代一个普通县的编制人数。

二、各学者关于乡镇政府的去留研究

乡镇政府存在的一系列困境和当前国家建设新农村的提出都要求改革乡镇政府。目前学术界争论最激烈的是关于乡镇一级政府的去留问题,或撤消或保留。在撤消和保留两种主张中又有不同的路径选择,可谓是见仁见智。

(一)主张撤销乡镇政府层级

1.“派出式”改革。乡镇“派出式”改革的代表人物是华中师范大学中国农村问题研究中心徐勇、贺雪蜂等学者,徐勇认为要避免乡镇一级政府存在和运行的尴尬,实行“乡派”正当其时。他认为对农业型县市的大部分乡镇重新定位,除少数中心镇只有在以第二、三产业为主且财政收入来源主要依靠第二、三产业的乡镇设立镇并设立镇政府以外,其余乡镇均改为乡,设乡公所,作为县在乡镇一级的派出机构,主要完成县政府委托的必不可少的法定任务。至于乡公所一级则不再设立独立财政,财政收支纳入县级财政预算,乡公所承担的工作与可支配财政资金,均由县级政府决定,做到事权与财权的统一。[2]

2.“自治式”改革。所谓乡镇政府的“自治式”改革,就是要彻底地撤消乡镇政府,取消乡镇一级建制,变乡镇政府为一级自治组织。这个观点的代表人物是于建嵘、沈延生等。他们建议在乡镇政权组织撤消之后,原乡镇履行的公共行政的职权移交给县级政权机关,由县级政权机关或相关职能部门履行;将原来乡镇政权组织履行经济管理、经济服务等职能转移给农民组织或者社会中介组织;通过建立农民自治组织,对除了国家事务外的涉及农民利益的公共事务实行自我管理。著名学者胡星斗也认为,撤消乡镇政府势在必行,是理顺县乡村关系的必由之路,他主张撤消乡镇政府,代之以自治性的乡公所、农民协会或专业协会,以促进政治体制和经济体制改革的进行。[3]

(二)主张保留乡镇政府层级

1.“强化式”改革。主张强化乡镇政府的代表人物主要有李昌平和刘武典,这是乡镇改革早期的主导性意见。他们认为乡镇政府应该成为一级完全政府,要按照上级政府的组织架构来建设乡镇政府,必须将“七站八所”重新划分,适当将工商所、税务所、国土所等以前属于县级政府垂直管理为主的站所划分到乡镇政府,充实乡镇一级政府组织。而且他们认为乡镇政府应该建立独立的财政管理体制,要设立独立的一级财税机构和镇级金库,做到“一级政府,一级财政”。[4]

2.“民主式”改革。学者吴理财是“民主式”改革的典型代表人物,他认为乡镇政府应该是“官民合作”式组织,他将自己的观点概括为“乡政自治”。“乡政自治”不是要撤消一级乡镇政府,而是在维持乡镇政权组织的前提下,强调国家与社会的融合。乡镇领导人由乡村人民直接选举、重新优化配置乡镇政府的权力,建立和扩大乡镇政府与乡村社会新型的多元的民主合作机制,扩展乡村人民民主参与乡镇政治的渠道,使之有足够的政治权力参与到乡镇政府的选举、决策、监督、治理等诸多层面和各种事务当中,使国家与乡村民间社会在乡镇社区治理中达成全面、积极和有效的合作。[5]

三、保留乡镇层级,转变乡镇政府职能是关键

(一)乡镇政府去留问题的各观点评析

不可否认,如果乡镇政府实行“派出式”改革就意味着节省了大笔的乡镇政府财政开支,这有利于大大缓解和改善乡镇财政恶化的状况,但是“乡派”仅仅是对乡镇政府的存在形式作一个变通,只要乡镇政府存在自利驱动,政府职能没有根本转变,以前的一些弊端就不能得到根除。反对“派出式”改革的学者以党国英为代表,他指出,“公共权威机构的派出制己经被世界政治经验所否定,我们不能走回头路。实行派出制会产生严重的官僚主义弊端。”[6]由此可以看出“派出式”改革不仅不能解决当前乡镇政府面临的困境,而且可能产生新的更为严重的问题。

虽然撤消乡镇政府变为自治组织,使之不具有举债权,可以解决乡镇财政困境与腐败问题、减轻农民负担、化解乡镇与村民之间的矛盾、扩大基层民主,但是从我国1949年以前的传统乡村社会来看,乡镇从来都没有成为一级政府,再加上当前的村民民主法制意识不强,因此当前我国的乡镇还缺乏自治的体制环境,如果现在实施“自治式”改革不利于农村社会的稳定,而且改革的成本过高,贸然实施,太过于冒险。

“强化式”改革主张设立乡镇独立的财权符合“一级政府,一级财政”的要求,有利于乡镇自身发展,而且强化乡镇政府建设有利于维护农村的稳定,但是自从实施税费制改革和取消农业税政策后,乡镇政府失去了主要的经济来源,根本没有充足的实力支撑一级财政。如果再给乡镇政府以财政自主,结果不得而知,乡镇债务将不可能解决。而且强化乡镇政府也不符合建设基层服务型政府的特定要求。

在主张保留乡镇政府的理论中,学者吴理财的“民主式”改革优点是比较明显的。有利于拉近基层政府与人民群众之间的距离,建设服务型政府;“民主式”改革主张将乡镇权力回归到人民群众手中,这是民主政治发展的必然要求,符合历史潮流。但是直选乡镇长在我国实行进行试验的样本比较单一化,“选择的都是社会矛盾并不尖锐”的地方,不具有普遍性。

无论是乡镇政府的“派出式”、“自治式”改革还是乡镇政府“强化式”、“民主式”改革都或多或少地触及并可以解决乡镇政府运行中出现的问题。但是,遗留的问题和弊端、不足也很多。其实,乡镇政府现在面临的诸多问题根源并不在于乡镇政府的去留,而是由于政府职能不明确造成的,所以本文建议,既然乡镇政府去留都不能根本解决问题,那就保留乡镇政府,切实在转变政府职能上做好工作,真正建设一个服务型乡镇政府,从而实现新农村建设,人民能够安居乐业。

(二)保留乡镇政府,建设服务型乡镇政府

1.提升乡镇政府提供公共服务的能力。改革政府间的财政体制,构建与事权相统一、实现城乡公共服务均等化的转移支付制度。另一方面,大力培植乡镇社区经济,招商引资,拓宽乡镇政府财政收入来源。进而提升乡镇政府提供公共服务的能力。

2.建立双向行政问责机制,确保服务型政府建设。改变以往的只对上级问责的单向问责机制,建立对上和对下的双向问责机制,加强对领导干部的监督,建构以公共服务为指向的行政问责体制。使乡村民众能够切实参与到乡村治理事务中来,表达他们的合理要求;通过民众的有效参与,促使政府在有关公共服务的决策中,能够吸纳民众的意见,努力达到公共服务“最佳价值”。[8]

3.引入市场机制,积极改进乡镇的公共服务方式。以往的乡镇公共服务都是由乡镇政府直接提供的,往往是钱花了不少,但服务却没提供多少,所以乡镇政府要积极地引入市场机制,变政府直接提供公共服务为市场化运作、政府购买,从而建立了政府、市场和社会多元合作的公共服务模式。

参考文献:

[1]金太军.推进乡镇机构改革对策研究[J].中国行政管理,2004,(10).

[2]徐勇.变乡级政府为派出机构[J].决策咨询,2003,(5).

[3]胡星斗.希望尽快撤消乡镇政府[J].江苏农村经济.

[4]李昌平.乡镇体制改革和乡村社会发展由“政府本位”向“民间本位”转变[J].毛泽东邓小平理论研究,2004,(6).

[5][6]吴理财.乡镇政府撤消抑或自治[J].决策咨询.2003,(5).

[7]黄卫平,邹树彬.乡镇长选举方式改革案例研究[M].社会科学文献出版社,2003,(2):191-194.

[8]黄源协.从“强制性竞标”到“最佳价值”——英国地方政府公共服务绩效管理之变革[J].公共行政学报,2005,(15).

(责任编辑/王丽君)