王远伟　黎华亮

一、财政分权的含义

财政分权是建立在政府职能或事权基础上，符合经济效率与公平，体现民主精神，采取民主方式并有法律保障。各级效府有相对独立的财政收入与支出范围，处理中央政府与地方政府及各政府间关系等的一种财政体制。其关键特征：（1）财政职能性与收支相对独立性；（2）效率性与最优化，即事权与财权相统一；（3）民主性与公平性，体现政府是一个为民办事的组织的思想；（4）规范性与法律性，各级政府的关系职能与行为是较规范的，有法律作为依据与保证；（5）激励相容性，分权体制既要保证地方政府利益与中央政府利益的协调，又要保

证各级政府官员，职员的个人利益与地方居民利益的协调统一。

二、中国财政分权问题

1、财权和事权划分不对称，各级政府存在严重的机会主义倾向。省级政府与中央之间的财政关系是比较明确而固定的，但省级以下政府则根本就没有明确的改革方案，原本期望在改革中动态解决，但随后的改革进展极为缓慢，所积累的问题已经沉疴难起。省级以下政府之间的财政关系极不透明，不仅省际之间存在巨大的差异，即使在同一省份内部，地市与县级政府、县与乡镇之间的事权与财权划分都是相当混乱的。省级政府对市政府同时采取几套不同的财政体制不足为怪，更改与下级政府间的财政关系极为频繁，而且不受限制，市对县、县对乡也是如此。这就形成了两个特点：一是政府层级越往上，收入权力越大，财源越充足，财政资金越雄厚，也就是财权的层层上收；二是政府层级越往下，支出任务越繁重，财政压力越大，到乡镇一级已经难以为继了，即事权的级级下放。财权和事权的不对称划分以及关系混乱，造成各级政府之间缺乏信任感，特别是下级政府缺乏对上级政府的信任感，也使下级政府失去了征收预算内收入的积极性，缺少对公共服务的责任感，在整个政府内部形成极强的机会主义倾向，使财政体制缺乏内在的稳定性。

2、转移支付不足，地区间财政不平衡程度过高。改革开放以后，沿海地区充分利用政策优势和地域优势先发展起来，经济实力迅速壮大，在财政包干体制下，财政实力也明显增强，拥有更强的与中央政府讨价还价的能力与资本。事实上，1994年分税制改革由于损害了地方政府的既得利益，遭到地方政府尤其是经济发达地区的抵制。根据中央和地方谈判的结果，分税制以后，实行中央对地方的税收返还制度。税收返还制度就其性质而言，是一种转移支付，是年年都有的经常性收入返还。中央财政对地方税收返还数额，以1993年为基期年核定。以1993年中央从地方净上划的收入数额作为中央对地方税收返还基数。1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税增长率的1∶0.3系数确定，即全国增值税和消费税每增长1%，中央财政对地方的税收返还增长0.3%.这样的方案更多地体现了经济发达地区的意志，经济相对落后的省份受到更多的损害。由于税收返还按照收入来源地原则，这就不可避免地产生与生俱来的不均衡效应，而不是理论上的转移支付所应带来的均衡效应。

3、县乡财政陷入困境，公共品提供严重不足。目前，县乡政府承担了大约1/3的公共支出，提供包括医疗卫生、教育和地方公共安全的服务，承担为地方基础设施融资的责任。与此同时，县乡政府又是整个行政体系中财政能力最薄弱的一环。许多地方的县乡两级政府的财政困难已经到了岌岌可危的地步，工资普遍欠发，赤字规模不断扩大，实际债务负担沉重，财政支出寅吃卯粮，财政风险日益膨胀。全国乡镇财政负担保守估计也在2，000亿～2，200亿元左右，平均每个乡镇400万元左右，有的乡镇负债高达千万元。在这样的财政状况下，地方财政已经成为了事实上的吃饭财政。

县乡财政困难导致了诸多危害，如削弱了财政对县域经济的调控能力，无力在国家产业政策指导下引导县域经济健康发展，无力对制约经济发展的交通、通讯、能源等基础产业和部门投资，无力对科教文卫事业进行财政支持，公共服务提供严重不足。

三、解决办法

1、明确划分各级政府之间的事权。财权从制度层面分析各级政府的职能，以公共产品的有效供给为准则，用法律形式合理界定中央政府和地方政府的事权范围，使之内涵清晰化，责任明确化，在此基础上兼顾公平与效率原则划分财权，为建立规范的财政转移支付制度创造条件。

2、明确财政转移支付的目标。科学确定财政转移支付的政策目标是规范财政转移支付制度的根本依据。我国财政转移支付的目标应定位于确保全国各地都能提供最低标准的公共服务，重点用于经济欠发达地区和能源、交通、通讯、环境保护等基础产业以及教育科技、医疗保健、就业培训等公益事业和社会保障事业。改革现有的财政转移支付模式，实行以纵向为主、横向为辅、纵横交错的财政转移支付模式，通过纵向转移支付可以强化中央政府的宏观调控能力，通过横向转移支付不仅可以减轻中央财政的压力，而且可以均衡地方公共服务能力。

3、加强财政转移支付制度法制建设。尽快修订中华人民共和国预算法，在预算法中增加有关财政转移支付的条款，赋予财政转移支付相应的法律地位，增强人们对财政转移支付的重视程度；对于中央对地方的转移支付额也应确定一个相对指标，并用法律的形式固定下来，防止讨价还价，消除任意性。

4、加强对财政转移支付资金的监管，强化预算约束。一是设计一套科学合理的效益评价与考核指标体系，对转移支付资金的使用和效益情况进行评价和考核；二是建立一套行之有效的监督制约体系，对财政转移支付资金的分配程序使用过程、经济效益进行跟踪反馈，确保资金使用效益的最大化；三是增强专项补助的公开性，提高资金分配的透明度，确保各级政府和人民群众的知情权，建立专项补助拨付分配公告制度，形成多层次的监督网络体系，杜绝在资金分配过程中的“跑部钱进”等现象，确保有限的资金用在最需要的地方。

5、合理界定地方政府投资范围，明确地方投资职责为保证地方公共品供给。需要纠正地方的投资范围与结构偏差，抑制地方投资规模盲目扩张，更需要分类界定地方政府的投资职责范围。公共财政下，地方政府投资范围应严格限定在公共品投资活动中。按地方公共品的消费特性，可将之分为纯公共品（如基础范围教育、社会治安、环境绿化等）和混合品，即介于公共品与私人品之间，具有某些市场特征，需要有偿使用，甚至可以有良好的经济回报的项目，如公交、供气、供水等。而随着技术的发展，有些准公共品也有更多的私人品属性，即消费的排他性和竞争性，如有线电视等。对混合性和偏向于私人品的准公共品的投资供给，可以由财政性资金和社会性资金共同完成，竞争性程度的变动是财政资金和社会资金投入比例的调节器，行业和部门的竞争性越高就越容易吸引社会资金的介入。因此，需要根据地方供给公共品的特性，对政府投资领域逐步进行分类界定，明确政府投资主要集中在非竞争性的投资领域，对有收费机制，收益稳定的公共品投资项目（如城镇基础设施供电、供水等）完全交给社会投资者投资；对一些有收益机制但效益难以做到投资收益平衡的设施项目，政府通过适当的补贴等政策，鼓励社会资金规范有序地投入；对纯公益性项目的建设，也不能由政府大包大揽，而应由法人实体来进行投资和管理。

（作者单位：河北经贸大学）

参考文献：

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