项文晓

提要随着我国高等教育的迅速发展，产生了很多负面影响，有学者提出了高校法人治理概念，其中一个重要因素就是充分发挥公民社会的作用，引入社会力量参与高校决策及管理，鼓励第三部门参与高校治理，为我国公立高校的健康发展提供有力保障。

关键词：公民社会；公立高校；运行方式

中图分类号：G52文献标识码：A

自1999年扩招以来，我国高等教育取得了举世瞩目的成就，高等教育毛入学率至2007年已达23%，进入了大众化教育阶段。与此同时，高校也出现了管理效率低下、资源浪费、学术腐败、财务危机等问题。高等教育领域的“政府失灵”和“市场失灵”使得学术界和实践者开始寻求第三条道路，高校法人治理理论应运而生。

法人治理理论认为，社会第三部门在公立高校治理中应承担更多的责任，监督和评价高校管理层的行为，形成政府、社会共同治理高校的多中心治理模式。治理实际上是国家的权力向社会的回归，治理的过程也就是还政于民的过程。因此，没有高素质的公民，没有成熟的公民社会，就不可能有真正的治理。因为治理不仅需要公民具有参与的能力，而且需要公民具有参与的权力，而这些只有在公民社会才可能实现。

根据美国学者马丁·特罗对高等教育发展不同阶段特征的分析，从精英教育到大众化阶段，不仅仅是毛入学率数量指标的变化，更意味着高等教育在若干方面所发生的质的变化。其中，高等学校与社会的关系也将发生根本性的变化。表1对高等教育社会参与程度进行了简单比较，可见高等教育从精英到大众、乃至普及阶段，社会参与度是依次增强的。（表1）

我国当前的高等教育已进入公认的大众化阶段，高校与社会之间的界限淡薄，政府管理高校权力的下放也需要发达的公民社会来承担这一部分权力，因而在我国公立高校治理中应充分考虑社会第三极力量。

一、引入社会力量参与高校决策及管理

随着市场化不断侵入高等教育系统，高等学校不再是过去的“象牙塔”而更像是“服务站”，为了更好地服

务于国家、企业与公众，外界人员参与大学管理工作是近年来一个国际趋势。如上述发达国家的高校董事会或理事会均有来自工商界、慈善组织的成员。我国公立高校目前也有很多设立了董事会，但其意义与西方国家的高校董事会不同，更多的是一个咨询顾问机构而不是决策机构。因此，高校治理的一个重要举措就是设立高校法人治

理结构，运用法人治理机制，赋予董事会决策权力，同时引入社会各界专家进入董事会，参与高校决策及管理。

二、鼓励第三部门参与高校治理

第三部门是一类介于政府和企业之间的非政府组织、非企业组织，它是代表社会公众利益、不以营利为目的的专业性、独立性、中立性的合法组织。因此，在某种程度上，第三部门是一个既不完全受国家干预，又不完全受市场干预的社会领域，是以非政府形式提供公共物品的一种机制，是一种民间公益事业。这种新的部门在提倡多元化、民主化、平等化的现代社会中有着重要的地位。在高等教育领域，第三部门主要通过评估高校办学绩效和监督高校办学过程参与到高校治理中。我们习惯于称这些部门为教育中介组织，其主要包括教育评估机构、监督机构、捐赠机构等。

（一）评估作用。“第三者评价”有利于实现大学评价主体多元化。大学评价不仅要由政府、大学来进行，而且要由非政府组织、非赢利组织等独立于政府和大学的“第三者”来进行。这样，大学评价的主体就由大学和政府的二元对立转变为大学、政府、第三者评价机构多元并存的局面。多元评价体制能够提高评价的公证性和客观性，同时也能够加强国民对国立大学的全面了解。可以说，在高等教育领域，第三部门的最重要作用之一就是提供一种公认的标准。美国在这方面做的比较好，例如他们的大学、研究生院和商学院等的入学考试——SAT、GRE、GMAT等都是由一家非营利的测验公司ETS管理。正是因为有确定的而且相对公正的标准存在，很大程度上解决了各方力量的矛盾，使他们有一个共同的参照系，从而使高等教育管理的成本大大降低，同时也提高了社会治理在协调权力关系时的效率。

（二）监督作用。在许多国家，大学接受社会监督、披露相关信息是一项成熟的制度。通过社会力量对高校的监督，一方面能使高校了解更多、更广泛的来自于社会的需求，不断改进自己的工作，使办学更好地反映社会要求；另一方面也对高校起到积极的宣传作用，有助于沟通高校与社会的关系，取得社会的理解支持，提升学校的社会声誉。

我国在1994年颁布了《中国教育改革和发展纲要》之后，教育中介组织开始逐渐发展起来，到现在已有许多不同层次的教育中介组织出现，如国家“211工程综合实力评估小组”、民间或个人教育基金会、一些全国或地区性的学会组织，等等。近年来，政府也非常重视教育中介组织的发展，如2004年教育部专门成立了一个“教育评估中心”负责全国的各项教育评估工作。借鉴国外经验，我国今后的教育中介组织的建立和发展要注重以下几种机构：教育评估中介机构、拨款中介机构、咨询中介机构、人才和信息交流中介机构，等等。我国的第三部门并不是完全由社会底层发展而来的，而更多的是一种政府主导型，它缺乏应有的独立性或自治性，官本位色彩比较浓，私立的非营利性组织比较少。第三部门的发展缺乏竞争力，也缺乏法律的保证，这种情况在政府控制极为严格的高等教育领域尤其突出。可以说，现有的第三部门还远远不能满足高等教育社会治理的发展要求，因此要大力发展高等教育评估、行业组织等在内的各种中介管理机构。这些机构在美国等第三部门和高等教育发达的国家都是非常重要的，例如美国的美国大学协会（AAU）、中学后教育鉴定委员会（CO—PA）、英国的高等教育质量委员会（HEPC）等组织都为高等教育的社会治理提供了实施的主体，这些机构的作用是十分重要的。

因为治理的重要内容就是政府要向大学、社会部门合理分权，而过去我们常常总是强调政府分权，但实际上，这种分权后的权力只是在体制内循环，如果没有第三方势力参与制衡，大学所获得的权力是极不稳定的。因此，要实现真正的高等教育治理就必须有健全发达的第三部门力量存在，而第三部门力量的发展又有利于推进高等教育的社会治理，两者互为促进。由于我国长期是“强政府、弱社会”的现状，社会第三部门力量还很弱小，但治理的推行必将会促使政府转变管理职能，还权于社会第三部门，促进第三部门力量的发展和壮大。

从世界范围来看，当前各国政府公共行政管理改革的一个重要趋势就是从集权型的管理走向分散化的公共治理，治理兴起的主要原因，就在于社会各种非政府、非营利性的第三部门组织力量不断发展壮大之后，他们有能力分享和制约政府的权力，有能力承担政府职能转变和收缩后所留下的管理空间。而当前现实的中国，正处于从计划经济向市场经济和“大政府、小社会”向“小政府、大社会”转变的过程中，更需要大力培育和扶持各种非政府、非营利性质的第三部门组织，以改变当前我国“强政府、弱社会”的现状，重新构筑政府与社会的新型关系。

（作者单位：江苏科技大学经济管理学院）

参考文献：

[1]龙献忠.从统治到治理——治理理论视野中的政府与大学关系研究[D].华中科技大学博士学位论文，2005.

[2]史雯婷.从高等教育的社会治理看第三部门的发展[J].江苏高教，2004.3.