付　令

【摘要】 以某省通用航空企业为例，对其面临的政策滞后、扶持力度有限、人力资源短缺、规章缺失、管理机构不健全等问题进行了分析，呼吁为通用航空的安全与发展创造宽松、良好的政策环境，加大扶持力度，逐步解决人员和运行保障问题，促进通用航空事业的发展。

【关键词】 通用航空；发展；环境

一、现况

多年来，通用航空（以下简称通航）服务于国家经济建设和社会发展，在国民经济中发挥了不可替代的重要作用。近几年，市场对通用航空的需求旺盛。某省现有A、B两家通航公司，C、D航空俱乐部两家俱乐部，以及E飞行学院。目前，A、B两家通航公司已通过CCAR-91部的运行合格审定，E飞行学院已通过CCAR-141部审定。

通航产生了良好的社会效益。“5·12”汶川地震发生后，各通航企事业单位积极投入到抗震救灾工作中，发挥了积极的作用：E飞行学院和A通航承担了部分救助运输任务，B通航圆满完成了航摄任务，C航空俱乐部完成了失事直升机的搜救工作。通航对经济建设和社会事业做出了积极的贡献。

二、困难

但是，我们也应当看到，通航事业的发展正面临着一些现实问题。例如，除E飞行学院属全日制普通高校以外，某省其他通航单位均实行企业化运作。各通航公司的主要业务集中在人工降雨、航摄、护林、救灾探测和农林喷洒作业等项目，基本属于国家任务性质，较少涉及商业和私人业务。整体上看，通航公司经营状况处于盈亏平衡点附近。主要原因是：

（一）政策滞后

目前通航的飞行作业收费标准仍使用国家1994年颁布的收费政策，收费明显偏低，影响企业的营运收入。几年前，民航局和国家财政部下发了各类通航飞行作业所驻机场的收费标准，但在实际收费过程中存在收费项目、标准不一致的现象。

（二）扶持力度有待加强

近年来，大型公共运输企业引进大量先进机型。但适用于通航企业的机型极少，导致目前通航企业只能使用一些老旧机型。目前仍有企业在使用的运五飞机，个别机龄已达50年。这样，造成一些不利因素：一则受飞机性能限制，部分业务无法开展；二则营运成本居高不下；三则保障能力受限，甚至有些机型没有航材，航材只能依靠反复维修，存在安全隐患。

改革开放以来，国内大型公共运输企业客运市场发展逐渐规范成熟，但通航市场发展还相对滞后，个别地方还存在无序竞争现象。对于通航市场，亟需国家政策的指导和扶持。救灾等任务主要依靠通用航空承担，国家应大力支持和发展通用航空的建设，完善应急体系。

（三）人力资源短缺

目前，通航企业的专业人员比较短缺，尤其是飞行、机务、航务这三个专业的人员。通航的作业任务性质，决定其作业环境通常在偏远地区，存在着生活艰苦，劳动强度大，待遇偏低等客观问题，使得人员思想不太稳定，甚至造成人才流失。

1.飞行人员

飞行人员数量的短缺已成为限制通航企业发展的颈瓶。主要原因一是没有持续的人员引进来源。特别是军队实施“推荐函”制度以来，到民航系统的飞行员数量大大减少。二是通航企业自身没有能力培养。现在培养一名持有商用执照的飞行学员，大约需要60多万人民币，多数通航企业难以承担此项费用。三是人员流失严重。通航企业中的年轻飞行人员，一旦能力和时机成熟，往往容易跳槽。如之前的A通航，因飞行和机务人员的流失，已经被局方通知停止运行，B通航个别飞行员私自前往云南F航空公司参加飞行等等。

2.机务人员

维修及管理人员取得新执照较困难，造成了政策性的人员流失。因通航多年来使用的机型老旧，维修人员一般仅有一种机型的专业知识，而考取新执照需要较全面的新知识、新技术，加之年龄结构偏大，维修人员取得新执照较困难。以A通航为例，机务维修人员及管理人员14人，9人具有维修放行资格，但只有2人取得了66部维修人员执照，且该2人只有PA42机型签署；只有1名管理人员通过了资格证书的考试。

（四）管理机构不健全

各公司的各级管理部门设置较齐全，均设有航空安全监督管理部门。但在安全管理方面，仍有不少隐患：一是人力资源缺乏，个别部门仅有空架子。二是人员培训不足。由于人力资源和资金缺乏，飞行、机务和航务人员每年培训时间不足。

（五）规章体系不完备

对通航的管理，目前主要依据CCAR-91和CCAR-145两部规章，但在实际执行中，仍存在一些问题：缺少必要的咨询通告，不利于局方对通航企业实际管理和运行合格审定工作；缺少对飞机系统及数据的收集分析和可靠性管理；飞机老旧，维修资料不足。

三、建议

随着我国现代化事业的发展，经济的腾飞，通用航空事业应当大有作为，例如公务飞行、应急抢险、紧急医疗服务、突发事件处置等领域。结合调研情况，笔者提出以下建议：

1.完善政策法规

积极争取国家出台扶持通航发展的政策。政策扶持引进新机型，加强航材储备，逐步淘汰超龄飞机。对带有公益性质的通航工程建设，包括机场、起降点、通导设施等，在资金、土地、税收、融资和财政补贴上给予一定的扶持，在市场开发、人才引进等方面给予通航企事业单位一定的政策支持。成立通航基金会，用于解决通航企事业单位固定投资问题（购买飞机）。

梳理现有规章、标准，制定和完善有利于通航发展的法律、法规、规章和管理文件，利于局方对通航企业的审定和监察。

通航作业收费，应以市场调节为主。建议国家对通航作业指导价格依据现阶段国民经济发展水平进行适当调整。属于国家任务的，按照国家指导价格和相关政策收费。对于燃油成本上涨，应考虑出台通航燃油附加费政策。恢复国家对农林作业的补助，减免农林作业的税收。

逐步开放低空空域，除军事管制区、禁区、民航繁忙机场进近区以外，1000米以下低空为通航飞行区。通用航空机场布点的问题，应考虑兼顾其应急功能（含通用航空直升机起降点的分布），合理布局通航机场与起降点；简化空域审批手续，提高申请、审批和放行的工作效率，为通用航空企业飞行作业提供有效时间。可喜的是，我们已经看到国家在沈阳、广州等地开展低空空域改革试点工作。国务院中央军委空管委《关于全国低空空域管理改革试点问题的批复》（国空管[2008]21号）明确指出：沈阳、广州管制区，试点1000米以下划分为管制空域、监视空域和报告空域，为2010年全国空域分类管理探索路子，与国际标准接轨。

2.加强安全管理

局方应配备专职通航监察员，并逐步培养一批通航监管工作的业务骨干。局方应对通航人员训练、航空器维修、航材管理、安全管理等进行全面监管。加大执法力度，查处非法飞行。

切实加强通航专业技术队伍建设。一是通航企业要以事业留人、感情留人，并应根据企业效益的好转逐步提高技术人员的待遇。二是要利用民航院校等培训机构开办通航飞行、适航、航务等专业技术职业培训，逐步试点开展委培、自培等培养工作，拓宽人才培养渠道，改善现有人员知识结构，适应新技术发展、新机型引进的需求。三是根据部队飞行员进入民航任飞行员需部队推荐函的情况，建议民航局与军方协调，允许通航企业招录部队飞行至最高服役年限的飞行员从事通航飞行工作。

各通航企业应完善安全自查自纠制度，加强风险评估管理，配备技术检查员和安全监察员，完善内部安全奖惩、安全教育培训制度，加强内部管理。规范通航管理机构与人员，原则上实行专职人员编制，落实安全责任。

3.实现“又好又快”发展

加强通航企事业单位与地方政府的沟通、协调工作，进一步发挥通航企事业单位在应急救援体系中的作用。建议各级政府加大空中救援设施、设备的投入。将通航纳入各级政府应急救援体系，完善机型配置，定期开展抢险救灾演练等工作，提高实战能力。

规范各机场对通航的收费。各机场除在国家规定的收费项目和标准外，不得擅自增加收费项目和提高收费标准，对于执行国家任务的通航飞行收费应有减免优惠政策。局方配合地方行政主管部门加大对不正当收费的监管和查处力度。

完善和细分关于通用航空飞行器第三者险的规定及内容。通航应按规定办理航空第三者责任险，及时办理保险续签手续，并上报监管办备案。

将通航和公共客货、邮划上一道鸿沟，不利于通航长远发展。通航的发展，可以走专业飞行和支线客货运输发展的道路，才能从真正意义上使通航得到发展。

（感谢民航四川监管局张欣、刘洪卫、陈贵东、权康帅、李靖、周强等专家对作者的帮助和指导。相关通航单位为作者的研究提供了大量、详实的数据和资料。）