刘雯薇

【摘要】 药品是关系国民生命安全、身体健康的特殊商品，其价格直接反映了药品市场上的供需状况。科学制定药品价格管理政策，摸索具有中国特色的药品价格管理模式，对我国卫生事业发展和市场经济建设都具有重大意义。

【关键词】 药品价格；价格管制；价格监督

一、药品价格及药品价格管理

（一）药品价格的内涵及其特殊性

根据经济学对价格的定义，我们可以推得药品价格的定义：药品价格就是单位药品价值的货币表现形式，反映药品供需状况、决定药品资源配置方式。

药品是一种特殊商品，其市场与一般商品市场有很大差异，药品价格相对一般商品价格也有其特殊之处。首先，药品价格具有信息不对称的特点，其定价和监管难度很大；第二，药品价格需求弹性一般很低，并且其长期弹性大于短期弹性；第三，药品需求具有偶然性，药品价格浮动受环境影响很大；第四，药品价格与国民生命息息相关，在大部分国家都受到一定程度的管制；最后，药品的需求方表现出多元性，在药品市场里，需求方一方面可以视为是患者，但一方面也可以说是医生。

（二）药品价格管理的必要性

新古典经济学理论认为,市场因为其固有的缺陷无法自动达到帕累托最优，政府有必要对市场进行干预，促进资源的最优配置。相对其他市场管理手段，价格直接作用于消费者和生产者行为，进行价格管理，是政府对市场干预最直接、作用最迅速的方式。药品市场是典型的不完全市场，尤其在我国资源有限、法制不完善的情况下，如果没有采用恰当的价格管理，则会发生大范围的“市场失灵”现象。

二、我国的药品价格管理模式

（一）药品价格管制

1.我国的药品价格管制的历史沿革

价格管制是政府纠正市场失灵、实现资源有效配置最常用的手段之一，指的是药品管制主体采取各种直接或间接方式对药品价格水平、变化、价格结构和价定价格、规定价格浮动幅度等。在药品价格管理上，价格管制的方式则主要有药品直接定价、制定药品价格上限和药品价格指导。

计划经济时期，我国对所有药品价格进行统一审批和定价，国家严格控制药品的生产、加工、流通和销售，以缓解物资匮乏与人民需求水平的矛盾。在这一时期，药品种类少、处方药供不应求，价格低、价格调整周期长，药品价格水平完全不能体现药品供求状况，不符合价值规律。这集中体现在80年代后期，随着原材料市场的开放，由于产品市场的不成熟和价格管理失当等原因，药价的飞速上涨，我国卫生总费用也随之急剧上升。

2.我国药品价格管制中存在的问题

（1）管制范围和结构不合理。从内容上看，我国药品价格管制的范围是列于基本医疗保险药品目录的药品以及其他生产经营具有垄断性的少数特殊药品，管制的药品种类仅为2400多种，约占市场药品流通数量的20%、销售额的60%左右。从结构上看，历经市场多年考验的老药品相对新药受到价管的影响更多。

（2）核算方法缺乏合理性。我国药品价格核算的基本方法是成本加成法，该方法以成本为核心，按成本加成本一定千分比的和来制定销售价格。成本加成法的初衷是在保障药品生产者收回成本的前提下，控制住流通环节中的每一次加价，从而达到限额盈利的目的，这在理论上是可行的。但此时无论是横向上同种药品生产企业，还是纵向上生产、流通、销售环节，都属于奥尔逊集体选择理论中的“相容性的利益集团”，具有机会主义倾向，可能通过一致的行动隐瞒真实信息。为防止利益集团的隐瞒行为，价格部门将付出比成本测算更多的监督费用。成本加成法的另一个不足就是依据它得到的最终价格，始终只是从供方的角度进行考虑，价格并没有反应药品的需求弹性、医疗价值和社会效益等，因此该药品价格是一个不完全信息，需方为排除信息不完全带来的不确定性，则需要付出额外的信息搜寻成本，医生的权力被无形扩大。

（3）价格管制的低制度化。“运动式”的改革固然可以得到广泛的社会响应和比较明显的即时效果，但这种非制度化的价格管制一旦过去，原不规范市场现象又会反复出现，只有将价格管制法制化，规定固定的定价评审期限和特殊重估事件，才能退出这种反复的怪圈，法律与自律才能都得到加强。

（4）管制对象不科学。我国的药品价格管制的直接对象是药品的销售价格，也就是尚未使用的药品，这种事前的管理有避免不合理性、防止额外损失的优点，但是这样药品价格就与支付者之一医疗保险相脱离，支付者只能成为价格的接受者，价格显然不能反映药品资源的真实稀缺状况。

（5）管制方法单一，除政府定价和最高限价以外手段缺乏。价格管制的实现方式多种多样，除了价格水平管制、价格变化管制、价格结构管制、价格行为管制等都是价格管制的内容，它们相互联系、相互影响，是一个整体，仅关注实际价格水平并不能从根本上解决问题。

（6）价格管制政策体系残缺。药品“限价”就“死”、药品限价后换面孔变“新药”重现药市的现象泛滥。这是因为厂商根据生产可能性的变化调整了生产策略，理性的厂商或者生产换汤不换药的“新药”，或者干脆停产减产药品，造成药品的“降价”就“死”。不少“救命药”从此消失。

（二）药品价格监督

1.我国的药品价格监督简介。根据《价格法》规定，我国药品价格监督主体主要是价格主管部门。2000年计委颁布《药品价格监测办法》规定了药品价格监测的主体和具体方式。2001年全国人民代表大会常务委员会第二十次会议上通过了《药品管理法》，并于2002年进行了修订，其中第七章、第八章对药品监督做出了规定，第九章单独规定了法律责任问题。2002年为贯彻实施《药品管理法》，又制定了《药品管理法实施条例》。

2.药品价格监督是我国药品价格管理的薄弱环节。我国药品价格监督的根本任务在于通过对药品价格及其影响因素的监督，维持药品价格合理稳定，保障人们的生命安全和身体健康。其现阶段的首要任务就是减少目前药品价格中的“租耗”部分，维护价格的杠杆功能，加强政府监督、鼓励群众监督，扩大监督范围、增强监督力度。

（1）药品价格听证制度不健全。虽然根据价格法，只要论证有必要性和可行性，就可以举行听证，但对药品价格推行普遍听证制度有很大的难度。这是因为参与听证的主体需要具有一定的有关信息，人们关于价格信息的来源一般有成本、社会经验和稀缺程度等，但药品的成本由于其高专业性和技术性很难了解。

（2）监督权的结构不稳定、程序不严格。权力的合理结构形式，是决策权、执行权、监督权之间的相互协调和制约，独立并互成体系。

（3）价格监督主体的独立性和权威性。根据《药品管理法》第九十条和第九十一条的规定，价格主管部门、工商行政管理部门和卫生行政部门对违反药品管理法的行为分别具有处分权；此外药品注册申报由药监局全权负责，药品价格定价发改委负责，医院药品招标卫生部门负责而药品广告则由工商局负责。合理的多部门联动监管能达到权力互相制约的效果，但多头管理和缺乏协调则容易发生制度冲突、制度缺失和制度过剩，保障监督权的独立行使，才能从根本上解决监督中“效率租”与“权力租”的问题。2004年国家药监局受理了10009种新药申请，而同期美国FDA仅受理了148种，问题药品、“变脸药品”等浪费了大量的社会资源，这就是监督权力缺乏制约的结果。药品是技术密集的产业，由专业知识产生的权威是药价监督部门权力合法性的重要条件，但现在我国药品价格监督的主体仍主要是物价部门，质检价检分开，在物价部门专管药价的人员又往往只有两三个，这在一定程度上造成了专业人力资源和交易费用的浪费，同时也为药企联合提价空出了地盘。

（4）我国药价监督的内容单一，不成体系。从质量监督来看，只要有了药监部门的GMP认证，在流通过程和销售过程中就基本上再没有监督部门的重审，按照这样的做法，GMP认证就仅仅相当于一个“准入许可”。要减少事后信息不对称带来的风险，主要可以采取过程监督和代理效果两种方法，如果单看代理效果，那么违规的药品必定已经带来了群体的安全或者健康不可弥补的损害，因此过程是配合药品质量监督的必要后续配合。从成本监督来看，我国药品生产企业五千多家、药品经销商六万多家（2007年），既然药品生产和流通都是成本的来源，那么监督的对象就不应该仅以生产成本为重点。只有将药品正式使用前的环节全部视为成本来源，真正从消费者角度出发，全面监督价格形成，才能保障药价的公平和稳定。

（5）没有形成系统的药品价格监督紧急预案。突发卫生事件时刻考验着药价管理的有效性和灵活性。人类行为给自然环境带来了巨大的变化，生存环境的变化又进一步影响人类的健康，即使在医学技术发达的情况下，人们对生命仍然有着无数的疑问，这更要求在突发情况下，在应对政策形成前，价格监督先行维持社会安定、保障人民生命安全。我国尚处于社会主义初级阶段，贫困和偏远地区的基础建设和卫生水平仍然落后，为成熟应对类似SARS和手足口病、地震自然灾害等突发公共卫生事件带来的药价剧变，应进一步提高价格管理尤其是价格监督的能力，防止价格混乱和市场中的投机行为。

（三）我国的药品价格管理模式

根据上述对分析，试构建出我国药价管理模式框架（下页图1）。从静态上看，我国药价管制力量与监督力量悬殊，形成倒三角形的不稳定主体框架；定价限价政策与其他价格管理模式脱节，价格监督又缺乏质量监督、成本监督的配合，在倒三角内部又形成了空隙。从动态上看，价格管制强行压低药价，但监督措施又没有跟上、配套制度缺失，造成管制失灵、政策效果不明显，为了缓解药价虚高的压力，相关部门又进一步加大药价管制力度，形成上部不断扩大，下部不断减小的循环，在模式图上则表现为等腰三角形的顶角不断的扩大。由该框架可以看出，我国药品价格管理模式存在头重脚轻、结构松散、系统残缺的问题。

（四）其他价格管制（图略）

三、对完善我国药品价格管理模式的建议

在基本原则不变的前提下，为逐渐建立起适应我国国情的药品价格管理模式，我国现阶段应采取的药品价格管理改革的具体措施主要有以下几点：

1.协调药品价格管制和价格监督力量，加强配套措施的构建；

2.科学定价、全面监督；

3.明确药品价格管理主体，改善多头管理现状；

4.正确处理药品价格管理与医疗服务机构的关系；

5.正确处理药品价格管理与经济建设的关系；

6.法律手段为主、经济手段为辅，兼以行政手段全方位进行价格管理。