摘要：文章以大量实证调研为基础，从政府、行业和学校三维视角考察了我国职业院校创业教育中的政策问题，并提出以下四点建议：一是完善有关职业院校创业教育的政策法律体系；二是改善创业环境，构建创业型经济；三是通过政策手段与措施，提高行业、企业和社区对职业院校创业教育的参与度；四是通过政策手段与措施，促使职业院校向创业型学校转型。

关键词：职业院校；创业教育；政策问题

课题项目：本文系中国职业技术教育学会2007-2008年度科研规划课题《职业教育为建设创新型国家战略服务的政策保障研究》（编号：100321）的部分研究成果。

作者简介：段素菊（1968-），女，河北保定人，北京联合大学师范学院副研究员，教育学博士，主要从事教育政策与法规、职业教育等领域的研究。

中图分类号：Ｇ７１０文献标识码：Ａ文章编号：1001-7518（2009）07-0012-04

2007年6月至2008年6月，笔者组织的课题组以职业技术教育学会项目为依托，就职业院校创业教育问题对我国河北、北京等省市的职业院校及其主管部门进行了实证调研。通过近一年的调研，我们感触颇深。尽管近年来政府出台了系列支持、引导大学生包括职校生创业的政策措施，但是这些政策由于各种原因并没有在实践中得到很好的落实，尤其是没有得到学校的积极响应，甚至许多职业院校仍保持着零创业教育的现状。这与中央政府的精神以及学生的需求形成了很不和谐的局面。可以想象，一个不认同创业与创业教育的老师和校长怎么能去培养具有创造力的学生，而一个不懂得创造、不会创造的学生如何在社会上求生存，同样一个不懂得创造、不会创造的企业团队如何在市场上求发展。

众所周知，美国之所以经济持续增强，就是因为美国掀起一个又一个创业浪潮和创业革命，而且美国从管理型经济向创业型经济转型了。在美国，创业实际是一个开拓能力，是一种生活态度。因此所有的学生，不管他是就业、创业还是根本不创业，他都应该接受创业教育。与国外发达国家相比，我国的创业教育现状的确令人担忧。

创业与创业教育能否有效开展，不仅仅取决于全民的素质与努力，还取决于整个社会的创业环境与制度是否完善。因此，我们认为有必要从制度与政策层面认真探讨我国目前创业教育发展中的影响因素以及未来的发展路径。

一、我国职业院校创业教育发展中的政策问题

调研发现，目前，我国职业院校创业教育活动至少受到如下制度性的障碍。

（一）创业教育政策法律体系不健全

根据创业教育纳入国民教育体系和终身教育体系的基本要求和目标，政府必须建立与之相配套的政策法制体系，这是创业教育发展的基础条件。我国目前的创业教育政策法制体系建设处于初始状态，主要表现为：

1.缺乏法律依据

我国的《教育法》、《义务教育法》、《高等教育法》、《职业教育法》等教育法律，都没有对创业教育的问题予以明确；国家有关部门近十年来发布的一些文件，如《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》、《面向21世纪教育振兴行动计划》、《关于制定中等职业学校教学计划的原则意见》、《关于中等职业学校德育课程设置与教学安排的意见》等，虽然都从不同角度提出要加强创业教育，培养创业能力，但是因为没有根本法律依据，都未对创业教育组织管理、学科建设、课程体系、教材体系、师资队伍、教学模式、教学方法、相应标准体系、实践教学、教学监控体系等具体实施问题作出明确规定。而国外，美国于1974年通过了《生计教育法》。到１９世纪７０年代中期，生计教育运动已经在美国相当普遍，美元的大量投入，课程的重新设置，项目的广泛进行，一切旨在达到“能使公民适应变化所需要的技术、知识和态度，从而使我们的社会不仅能够继续生存，而且能够繁荣昌盛”。随后，1994年美国国会又通过《从学校到工作机会法》，对创业教育予以完善，规定各行业部门要负责给学生提供延伸学习的机会，如提供合作学习课程，向高中学生提供实习职位等。{1}日本二战后制定了《职业安定法》、《学校教育法》。1958年，日本文部省将中学的升学指导和职业指导明确改称为“出路指导”，从而强化对学生创业能力的培养。{2}

2.宏观政策与微观措施不配套

调研发现，虽然中央出台了诸多大学生包括职校生创业优惠政策，但在具体的执行过程中，往往因缺乏具体操作细则而难以落实，或者因市场不完善而得不到有效执行。以北京市为例，据调查，北京市教委的多个文件都规定了关于创业教育的内容，如《北京市教育委员会办公室关于转发教育部全面推进素质教育深化中等职业教育教学改革意见和制定中等职业学校教学计划原则意见的通知》（2000）3号）文件第八条规定：加强实践教学，提高学生职业能力和创业能力。“要创造条件培养学生的经营能力方面的课程”；市教委京教职办（2000）004号文件，规定开设创业教育课；《北京市教育委员会关于进一步加强中等职业学校创业教育课教学工作的通知》（京教职成（2002）8号），提出进一步加强对创业教育课程的管理工作。但是在最关键的资金分配问题上却找不到具体的实施办法，这是因为按规定，教委职成处有专项的实训设备经费即针对硬件的经费，创业教育属于软件建设，没有测评因此没有专项经费。{3}

此外，统计数据表明，2007年，我国大学毕业生直接自主创业者仅为全部毕业生的0．26％。即使是在浙江这个创业大省，2003年大学毕业生直接创业者仅22人，2004年292人，2005年也刚过2000人。{4}大学生自主创业成功率为1％—3％。大学生在创业过程中普遍会遇到银行贷款申请难、手续复杂等问题。{5}大学生全真环境下创业是实施创业教育的有效载体，大学生创业比例低与成功率低是当前我国创业教育政策环境不完善的重要体现。

（二）行业、企业、社区与职业院校的合作程度不高

创业教育能教给学生的主要是捕捉机会的眼光和组织资源的能力，提供企业快速、高效发展的动力，是一种实践能力的培养。因此，它的实施离不开企业、行业和社区的参与与合作。但是遗憾的是，我国目前行业、企业、社区与职业院校的合作程度并不高。据调查，职业院校创业教育的总趋势是：短期内创业教育不会被中职接受，原因在于一是社会环境不具备；二是家长不引导、不支持。企业与行业也没有参与职业院校创业教育的教学计划的制定工作。职业院校与企业的合作有难度，一是从国家层面来看，政府在与企业联系方面无所作为，法律层面没有明确规定；二是企业积极性不高，目前基本靠学校自己联系。{6}

（三）职业院校创业型文化氛围不够

创业型文化同时从三个层面发生效用，即企业文化、创业社区文化和社会商业文化。知识型创新企业的企业文化，带有浓厚的校园文化色彩，鼓励创新，勇于冒险，具有良好的团队创业精神和学习精神；创业社区文化，则依托于各种中介服务活动、正式的公司中介或非正式组织，是校园文化与市场经济连接的枢纽，为创业活动提供专业的服务支持，也对创业者起着相对的保护作用（这一点对于国内的创业者来说应该具有更加重要的意义）；社会商业文化，则依托于区域的或全球的产品/服务/资本/人才市场而建立，其中包括对诚信的倡导，对创业失败的宽容，多赢的商业合作与竞争，以及面向全球市场的开放观念等。{7}创业型文化氛围是学校自主发展程度的重要体现，对学生创业教育和学校的发展起着意想不到的作用。创业型的文化氛围不是简单的行政命令就能做到和做好的，它需要领导成员和管理者通过自己的影响力进行合理引导，扬善去恶，促进其发展过程。从被访的样本学校来看，职业院校创业型文化氛围不够。

二、我国职业院校创业教育发展的若干政策建议

基于以上调研与思考，我们对当前我国职业院校创业教育政策构建问题提出以下不成熟建议：

（一）完善有关职业院校创业教育的政策法律体系

1.修订原有法律。教育部2008年工作要点提出，加快起草修订《学校法》、《终身学习法》、《职业教育法》、《学前教育法》和《学位法》工作进程，不断提高教育立法质量。根据这个工作部署，可以探讨通过修订原有法律，加入创业教育专门条款，来解决创业教育法制建设的问题。

2.制定专门法律。鉴于立法工作的时效性和工作难度，可以考虑根据上位教育法律和《就业促进法》，制订《创业教育促进条例》，通过国务院颁布。

3.根据创业教育的相关条款出台相应的政策措施，至少明确以下四个部分：

其一，职业院校创业教育的管理服务体系。从创业教育体系的构成和实施管理来说，必须建立全国性的创业教育组织和相应工作网络。一是教育部等官方部门应联合起来建立官方创业教育组织，二是有影响力的人民团体，如中华职业教育社和民主党派等组织应该联合起来，发挥党和政府的参谋助手作用，为国分忧，为民解难，成立创业教育组织。

其二，职业院校创业教育课程、教学体系。目前职业院校创业教育课程大多属于“职业规划”、“就业指导”系列，没有形成独立的创业课程和系统的创业课程群。根据职业教育的分类，制订不同的课程体系、教材体系、师资队伍体系、专业体系、教学模式体系、教学方法体系、相应标准体系、实验孵化体系（实践教学）、教学监控体系，从而完善职业院校创业教育学科建设。职业资格证书开发部门可以探讨创业能力和创业指导职业的开发、培训工作。

其三，职业院校创业教育质量评价体系。应包括两个部分，一是面对创业教育科学学科和专业，独立建立评价指标体系和评价方法；二是不同职业教育类型已有评价指标体系的完善。

其四，职业院校创业教育的科研体系。加强创业教育的科研，要建立面向创业科学的创业教育科学学科和专业体系，并形成由专业化的国家级科研机构、地方科研机构、高校科研机构、民间科研机构和科研项目、科研经费、科研队伍构成的科研工作网络和高级人才培养体系。{8}

此外，教育部应协同各职能部门出台相应的实施办法,尽快落实大学生包括职校生创业优惠政策。

（二）改善创业环境，构建创业型经济

创业教育实际是通过教育，让学生学会利用环境，抓住机会，发展自己。因而事实上，社会的创业环境本身作为一种潜课程，对学生的价值观的发展起着重要的引导作用。基于此，越来越多的政府开始关注建立所谓的“创业型经济”，采取有效的政策来鼓励创业活动。荷兰政府在1999年就制定了创业政策，而且实施相当成功。2000年芬兰政府发起了一个多部门参与的创业项目。英国政府更是制定一系列政策，促使英国成为世界最佳创业地之一。爱尔兰关注技术创业者。澳大利亚开展了一个“促进青年创业者”项目，作为“支持澳大利亚国家能力建设的重要一步”。

我国的创业环境总体上朝着良性方向发展。如自1994年以来，我国创业投资的总量和增量都呈正增长趋势发展（见表1）。这与我国近年来对中小企业在税收和投资方面均给予了一定的优惠政策有关，但也存在不少问题。如根据国家工商总局的数据表明，1999年我国实有个体工商户3169万户，到了2004年，这一数字下降为2350万户，6年间净“缩水”810万户，平均每年减少135万户。国家工商总局的另一组数据显示，截至2005年底，全国内资企业实有350万户，比上年净减少30.1万户，下降7.9％。在我国，一些小企业历经坎坷成立了，在经营过程中要面对的是33％的所得税、增值税、营业税和各种附加税，以及工商管理费、市场管理费、年检费和质量检验费等等。而且，新劳动法的立法取向也主要是保护劳动者，而对中小企业的发展过程中所遇到的各种风险防范几乎没有涉及。个体工商户是许多创业企业的起点，他们的大量消亡，是当前我国创业环境不完善的重要体现。法律的缺位与市场竞争的不完善，导致创业企业举步维艰。{9}

因此，政府应该出台系列措施，减少创业障碍，改善创业环境，促进创业活动。就个人而言，政府应该建立完善的法律制度和协调的管理体系，简化创业所需的程序，减少进入管制，提高政府效率，从而降低创业成本，提高个人创业的积极性。就企业而言，政府制定创业政策的着力点应放在减少企业的行政管理负担、制定合理的税收政策、设法筹集创业投资资金以及法律风险的防范上。

（三）通过政策手段与措施，提高行业、企业和社区对职业院校创业教育的参与度

职业教育与创业教育具有很强的行业性、实践性和社会性的特点，客观上要求必须有行业、企业以及社区的参与。因此，西方发达国家的行业、企业在职业教育领域中一直发挥着极其重要的作用。以德国为例，我们从目前负责德国职业教育的最大的中介性组织德国工商总会的组织体系与功能可见一斑。

德国工商总会(简称IHK)是82个独立的德国工商会(简称ＺHK)的行政联合机构。根据德国有关法律规定，所有德国境内企业（手工业者、自由职业者及农业加工业除外）均必须加入德国工商会。德国工商总会是三百万德国企业的最高发言人。在德国每个州都有一个ZHK，每个都是独立的，工商协会议会负责全国的统筹。根据企业类型的不同，有些是法定加入，有些是自愿加入。

由德国工商总会委派的驻外机构（AHK）遍布全球。到目前为止，已在70多个国家设立了110个代表处或驻外商会，共有职员1，200多名。德国工商总会在中国境内共有四个代表处(AHK)，分别位于香港、上海、广州和北京。AHK的重要任务，一是协助德国中小企业进入中国市场，二是为中国企业在德国建立贸易关系牵线搭桥。

德国工商总会在职业教育领域的作用：

1.作为企业、学校与学生的中介与桥梁

企业——学校——学生，IHK为第四角色。如企业与学生签订合同时，ZHK负责审查企业的资质以及条款是否公平、公正。

一般而言，学生去学校参加一定课程，企业负责一定费用，学生将来为企业服务。

2.组织考试并颁发职业资格证书

“双轨制”职业教育考试的组织和管理与培训机构无关，是由相对独立的机构负责完成的。国家通过颁布《职业培训条例》，规定每一职业考试的最低标准，但不直接负责具体考试。考试严格按照法律规定进行。与此有关的重要法规有：《职业教育法》、《手工业条例》、《职业培训条例》和《标准考试条例》。《职业教育法》规定，各类行业协会负责组织和实施本行业职业培训的考试并颁发职业资格证书。

ZHK有自己教育学院，组织考试委员会，负责考试。考试委员会由全国企业、职业学校一线人员组成，通常情况下由几个人来出题、选题，过程都是密封的，不可能泄漏，每个环节都不可作弊，因此含金量很高。

3.规定课程、修业年限、毕业标准

德国企业很重视自己的后备力量。IHK根据行业特点，制定企业、学校的培训内容、修业年限、每门课的具体章节内容、不同专业的考试时间、毕业标准等。

4.提供其他教育服务

IHK为会员提供各种服务，包括提供其所有培训活动领域的信息、建议和协调活动。根据总会章程，IHK的功能主要是协商和解决其会员普遍关心的教育重要问题，只要这些问题不超出其行业或地区范围。但IHK一般不直接参与集体谈判。{10}