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四城“演义”

2009-06-04

新经济导刊 2009年9期
关键词:演义北部湾经济区

“南北钦防”要实现无缝对接,还须对北部湾经济区进行一次体制创新

“如果说,从海南、广东雷州半岛、广西南部、越南河内以东北的这一片北部湾,是从香港到胡志明市之间东南亚海湾上最具增长潜力的次级经济中心,仿佛一轮金项链的话,那么,广西南部从红水河南岸到北部湾的阳光地带,就是这个金项链的中央挂坠处。”

对广西北部湾经济区的特殊性,有人曾作如此比喻。

当北部湾成为开发热点之时,也是南宁、北海、钦州、防城港几大主体城市(简称“南北钦防”)大放异彩之时。不过,冷静的思考者更强调,广西至今尚未形成真正的城市群和城市连绵带。

就此意义而言,如何基于北部湾经济区的现有框架,打造出一个真正强大而又彼此协同发展的北部湾城市群,已成为广西相当具有迫切性的“家庭作业”。

“圆桌”而无“龙头”

8月上旬,泛北部湾区域的政要们十分忙碌。

先是2009泛北部湾经济区合作论坛(下简“泛北合作论坛”)于该月6日一7日在南宁召开;当月10日,2009泛北部湾区域经济合作市长论坛(以下简称“泛北市长论坛”)又在北海召开。在如此密集的时间,召开两个共同冠以“泛北部湾”头衔的论坛,且分散于不同城市,颇值得琢磨一番。

据悉,“泛北合作论坛”以共建中国一东盟新增长极为宗旨,共同推进泛jE部湾经济合作,构建中国一东盟“一轴两翼”区域合作新格局,至今已举办四届(注:首届名称为“2006环北部湾经济合作论坛”);“泛北市长论坛”则由北海市发起并承办,至今已举办两届。

四届“泛北合作论坛”的举办地多为南宁,其中,北海在2008年担任了举办城市。从中透露出的信息很明显,泛北部湾内的各个成员城市,将来都可能成为举办城市。

与之相异的是,“泛北市长论坛”将其永久举办地定在了北海。不过,与此同时,“泛北市长论坛”又实行了城市轮值制度。所谓“轮值”是指,尽管北海一劳永逸地取得了论坛举办权,但泛北部湾内成员城市却将轮流成为“主办方”。比如,2009年的轮值城市为钦州:而下一届,则将由广西崇左市轮值。

尽管论坛各育侧重,但观察人士还是看出一些端倪:“这些类似论坛几乎选在同一时间召开,隐隐透出一丝成员们相互竞争、博取眼球的意味。”

的确,有心者将会发现,那些冠以“北部湾”、冠以“中国一东盟”头衔的各种会议和论坛,举办地点常常分散于广西各个不同的城市,比如南宁、北海、钦州、崇左等等。这种“见者有份”的现象勾勒出:在对接区域机遇上,整个北部湾经济区概念中,内部成员城市都具有很强的主动性。

另一方面,在北部湾和泛北部湾概念中,南宁、北海、钦州、防城港四个城市一直担任了泛北合作进程的推动主角,这些城市互不为统领,均具有相当的话语权。而面对泛北部湾、中国一东盟大商圈的众多参与者,在其他相邻省份(如广东、海南)及周边的东南亚诸国面前,广西的“东道主”姿态也鲜明显现。

实际上,这并非是市长们“利益均沽”的平等思想导致了众多“主角式”城市的相继登台,而是北部湾内部核心城市的力量格局所致。

尽管已将玉林、崇左视为重要成员城市,但在广西北部湾经济区,人们通常将南宁、北海、钦州和防城港视为北部湾的四大主体城市,谓之“南北钦防”。

由于四城市的经济实力相对较为均衡,作为首府的南宁难以承担“领头雁”角色,使得整个北部湾城市群呈现出争先恐后的发展势头,多中心格局自是难免。

刚刚启航的北部湾经济区,其内部城市间竞争与合作的大棋局,“定数”未定。“南北钦防”之间,并没有所谓的“龙头”,北部湾的格局更像“圆桌”。前述两个论坛只是其中一个缩影,冰山之一角。

也正是由于这种“圆桌”特征,为北部湾经济区的发展注入了特殊元素,在有利于城市群的齐头并进的同时,也将对城市间协同与合作提出新的挑战。

主动权的较量

置身于北部湾开放开发的大浪潮中,南宁经济的热度就像它眼下的天气。

在北部湾机遇下,南宁正主动召集着八方来客。在南宁市内的很多酒店内,你随手就可以从赠阅栏里取下一本《中国一东盟博览》的杂志,而在酒店的电梯间,你也能时不时碰见来自四川、湖南、山东甚至东南亚各地商人的面孔。

无论是在北部湾,还是在泛北部湾、中国一东盟的大商圈中,南宁都希望扮演举足轻重的角色。

南宁市政府一直致力于将南宁推向整个东南亚的大商圈,成为面向中国与东盟合作的区域性国际城市、综合交通枢纽和信息交流中心。这不仅仅是南宁的目标,也是北部湾经济区上升为国家战略后,中央政府对南宁的期望和诉求。

因此,南宁举办相关论坛,召集各方贤才的频度也显得最为活跃。就在8月的两个重量级经济论坛——2D09泛北部湾经济区合作论坛、2009泛北部湾市长论坛分别举办之后,10月在此召开的第六届中国一东盟博览会、中国一东盟商务与投资峰会,又将接踵而至。

从南宁往南,北海、钦州、防城港三个城市组成的“品”宇阵型,构成了北部湾经济区沿海部分的主体。北海、钦州、防城港三市,都有着直接成为东南亚大商圈桥头堡的可能。

作为当年被国务院确定为对外开放的14个沿海城市之一,北海曾经辉煌,也曾因房地产泡沫在相当长的时期内一蹶不振。随着春风又至,在北部湾经济区的城市“较量”中,北海表现一向主动,比如,它将“泛北市长论坛”的举办地资格,牢牢抓在了自己手里。而事实上,在几大主体城市中,北海综合实力也较强。

钦州市在广西沿海是处于中间地带,位于“品”字形沿海格局的最上端,堪称大西南经济圈中航海物流的“桥头堡”,其海港优势较北海港和防城港更加明显。因此,钦州市提出要逐步成为面向中国一东盟合作、面向国际开放开发的区域性国际航运中心、物流中心。在这里,钦州港被视为一根撬动地方经济的杠杆。

防城港的经济规模总量在“南北钦防”四市中看起来是最小的,但并不妨碍这个“小弟”发展的雄心。这个同样靠海的城市,也希望在海港物流方面大做文章,比如牢牢抓住“中国西部第一港”的头衔,并不断向外界宣传。

而位于“南北钦防”四市东西两端的玉林和崇左两市,近年也是不断加快融入北部湾的速度。如何将这些城市的发展纳入统一规划,减少彼此相互间的竞争、放大合作,同时又体现出共同受益的格局呢?

依据空间布局和岸线分区,广西北部湾经济区最终划定了五个功能组团。它们分别是:南宁组团、钦(州)防(城港)组团、北海组团、铁山港(龙潭)组团和东兴(凭祥)组团。

这五个功能组团,试图从单一的行政区划上“跳”出来,并且从各地区的经济发展现有基础和自然资源等角度,还原其本来面目。

南宁组团主要包括南宁市区及周边重点开发区,发挥首府中心城市作用,重点发展高技术产业、加工制造业、商贸业和金融、会展、物流等现代服务业,建设保税物流中心,成为面向中国与东盟合作的区域性

国际城市、综合交通枢纽和信息交流中心。

北海组团主要包括北海市区、合浦县城区及周边重点开发区,发挥亚热带滨海旅游资源优势,开发滨海旅游和跨国旅游业,重点发展电子信息、生物制药、海洋开发等高技术产业和出口加工业,拓展出口加工区保税物流功能,保护良好生态环境,成为人居环境优美舒适的海滨城市。

钦防组团相对较为特殊一些。它以钦州和防城港两个城市为核心,主要包括钦州、防城港市区和临海工业区及沿海相关地区,旨在发挥深水大港优势,建设保税港区,发展临海重化工业和港口物流,成为利用两个市场、两种资源的加工制造基地和物流基地。

以上三个组团看似将“南北钦防”全部囊括,其实不然,因为此下两个组团则完全从“南北钦防”传统的市区行政区划中找到另外的“发展组合”。

铁山港(龙潭)组团是将北海市铁山港区、玉林市龙潭镇进行“抱团”,希望充分发挥深水岸线和紧靠广东的区位优势,重点建设铁山港大能力泊位和深水航道,承接产业转移,发展临港型产业,建设海峡两岸(玉林)农业合作试验区。

而东兴(凭祥)组团则主要包括防城港东兴市、崇左凭祥市城区和边境经济台作区及周边重点开发区,发挥通向东盟陆海大通道的门户作用,发展边境出口加工、商贸物流和边境旅游,拓展凭祥经济技术合作区功能,建立凭祥边境综合保税区。

如果说,从行政区划角度打破其体制限制是国家和广西全区从战略高度作出的宏观指导,那么,观诸“南北钦防”和“玉、崇”六个主要城市(即“4+2”)近年的产业布局,则可以得到更为直观的考量。

项目均衡与重化隐忧

过去,中国的南方地区一直不是重化工业布局的重点区域,但近年来随着重化工业向沿海转移的步伐逐步加快,在拉动经济快速发展和抢占市场先机的内在动力驱使下,一大批钢铁、石化等重化工项目相继落户北部湾沿海的广东、广西、海南等地,北部湾正被打造成为中国重化工业的新基地。

在国务院批准实施的《广西北部湾经济区发展规划》里,石化、林浆纸等重化工业是主导产业之一。2008年3月,国务院批准了由武钢和柳钢合力推进的广西防城港钢铁基地项目。相关资料显示,这个“西部大开发最大钢铁项目”三期项目完成后,累计投资将达到2049亿元。

在钦州港,中石油打造的千万吨炼油项目上马已久。此外,还有1000万亩速生林支撑的芬兰斯道拉恩索、印尼金光集团两大林浆纸一体化项目等“一千万”项目和“一千亿”项目正展开。

在以旅游城市闻名的北海,也可以嗅到大工业的味道。北海市规划集中发展重化工业的铁山港,已经签约的有火电厂、中石化1000万吨炼油和林浆纸项目。

两年前,一位广西当地官员在接受媒体采访时感叹说,北部湾经济区总体经济实力差,现代大工业少,高技术产业薄弱,要想快速达到目标,捷径就是大力发展重化工业。

而大型重化工项目纷纷落户北部湾,揉进了地方政府迫切的现实考虑。

重化工业的发展需要大量的原材料,但目前原料来源已从东北、华北等资源产地转为依赖全球市场配置,从运输成本来看,北部湾要低于内陆地区。而北部湾辐射的太西南以及珠三角市场也是吸引企业的另一重要因素。

此外,发展重化工业同样也是地方政府发展经济的迫切需要。对广西北部湾而言,发展重化工业不仅能带来诱人的产值和财政收入,更重要的是能够带动相关产业的发展,从而加快推进工业化进程、缩小与发达地区的差距。

也是这个“速度”和“捷径”,令不少北部湾经济区的关注者担心项目的同质化趋势,也令一些注重北部湾环保状态的人士心存隐忧,因为这些企业和项目基本都是重化工业及高耗能、高污染的制造业。

质疑之声首先来自对大项目齐上马的重化工业担忧。由于经济发展相对滞后,工业化和城市化带来的污染相对较轻,北部湾近岸大部分海域保持了一类水质,是中国目前惟一的“洁海”。有人担心北部湾经济区的发展会成为“一个重化工业北部湾的兴起和一个环境北部湾的迷失”,短暂辉煌之后,广西沿海或许会成为“沿海老工业基地”。

与此同时,针对项目竞争问题,有评论说,在如此相邻的两个城市上马两大林浆工厂,首先两地的材料供应就值得担心,而如果不采取实际措施加以协调管理,难免不掉入城市同质化竞争的怪圈。

经济发展和生态环境之间的矛盾在广西已初露端倪。那么,青山绿水的北部湾城市群,该如何走上新型工业化的差异化竞争道路7基于种种现状,广西壮族自治区政府和地方政府也注意到了这些担心,并且在应对这些质疑之声的同时,采取了相关的措施。

以林浆工厂为例。林浆纸一体化是广西壮族自治区政府确立的发展战略,是北部湾经济区不可能放弃的重大项目。于是,该项目最终通过定向培育森林资源,为制浆造纸提供主原料,尝试将营林、制浆、造纸三个有内在联系的独立产业有机整合,使低附加值林业与高端纸产品加工形成整体,通过规模化生产形成循环产业链。

“林浆纸一体化项目的原料林建设,既提高了商品用材林单位产量和区域森林覆盖率,又增加了区域内的木材供给量,而且商品用材人工林的发展,还间接实现了对天然林的保护,兼顾了森林生态效益。实现了社会经济发展和环境保护和谐双赢。”相关官员如此解释。

尽管地方政府面对这些项目质疑时的应对姿态是积极的,但要长期保持北部湾各城市差异化竞争和协调发展,还需要更深入的变革,而这又对体制创新提出了要求。

体制创新在路上

作为国家先行先试的经济区。加快广西北部湾开放开发,体制改革与创新是关键。要想“南北钦防”实现无缝对接,还需要从更高层面对北部湾经济区进行体制层面的创新。

“现在南北钦防这四个城市,实际上还不能把它称作一个完整意义上的城市群。只是一群城市,还不能形成城市群。城市之间真正的经济联系并不是很密切。每一个城市有自己的发展规划,有自己发展的想法,它并没有把城市之间作为一个整体。南北钦防这四个城市城市群的形成,还要进行探讨。”针对北部湾经济区内部四大主体城市的合作现状,中国人民大学公共管理学院区域经济与城市管理研究所所长、国务院西部开发办公室咨询专家陈秀山教授如此评价。

尽管政策指向将北部湾各内部城市之间的融合看作一件大事,但是究竟怎样融合、怎样分工与合作,至今仍旧是悬而未决的事情。更直白地说,就是行政权力与管理体制方面的问题。

广西于2006年3月成立了北部湾经济区规划建设管理委员会,简称“湾办”。它属于自治区党委、政府的派出机构,由自治区一位副主席担任管委会主任。负责对经济区统一规划、统一组织开发建设、统一管理。

但困惑在于,尽管在规划中北部湾经济区四个主要城市各自定位不同,但在实际运作中并未完全按定位实现各地的错位发展,相关产业在很大程度上依然重叠交叉。地区分割和行政藩篱所导致的问题也没得到完善解决,比如:各市的北部湾管理办公室都设置在发改委,办公室主

任由副市长兼任,这样对区域经济的统筹管理又回到了市级政府层面,“湾办”难以进行良好的调控。

对此,一位广西本地的官员曾表示,“调控能力主要指行政调控能力,没有处罚杈,没有资金杈,没有项目权,没有决策权,这几个权力都没有,怎么会有协调能力呢?”

中国经济体制改革研究会副秘书长袁绪程则认为,行政区划与经济区划不统一是全国普遍存在的问题,最好的改革方式是自下而上、循序渐进的方式,先形成区域经济共同体后,再突破行政体制。

在他看来,从战略重点上,北部湾经济区可以分“三步走”:第一阶段,前5年,加快发展为主,为今后发展和转型奠定坚实的经济基础;第二阶段,10年,经济转型为主。待经济发展到一定水平之后加快经济转型,类似于当前天津滨海新区的阶段;第三阶段,后10年,社会转型和经济转型齐头并进。在前1 5年发展和经济转型的基础上,加快社会转型与发展,逐步实现<广西北部湾经济区发展规划>所确定的远景。

这是众多关注“湾办”体制创新的一个缩影。从广西壮族自治区到北部湾各成员市,以及“湾办”自身,对新型行政管理体制的创新命题,也正处于迫切的探寻之中。

五种模式利与弊

2009年5月,一篇名为《广西北部湾经济区体制改革与创新研究》的报告,引起了媒体的关注。该报告实际上是由自治区政府委托中国经济体制改革研究会起草编制的《广西北部湾经济区体制改革与创新研究》课题报告,一致通过专家组评审论证,并初步确定了北部湾经济区今后体制改革与创新的总体战略思路:

“围绕北部湾经济区的功能定位,以‘开放带动改革,以改革促进开放开发,先行先试一系列重大改革措施,优化北部湾经济区投资环境,深化行政管理体制、财税金融体制、开放合作体制、土地管理体制和其他各项改革。”与此同时,该报告提出了五种可供选择的模式。

第一种模式,大胆提出“构建完整的行政实体机构”,即将北部湾经济区转变为一级行政区,建立统一、完整的行政架构,完全纳入国家现有行政体制。将管委会及其办公室转变为一级地方政府,自主行使一级政府必要的职能,介于北部湾各成员市及自治区之间。

建立单一行政区能够理顺各行政主体之间的关系。能最大限度地减少无序竞争相互掣肘的现象,形成开放开发的整体合力,掌握与国内外交流合作的主动权,远期收益非常可观。然而,弊端却在于难以施行,该模式人员、机构和职能的调整幅度比较大,遇到的摩擦和阻力会比较多。同时还需要中央的鼎力支持,决策成本和修改法律法规的成本极大。

第二种模式,将其定位为“专门从事开放开发的实体机构”,将管委会及其办公室打造成经济开放开发主体,使其有足够的职权从事开放开发。把北部湾经济区内经济开放开发事务,从各级政府或其职能部门全部剥离,交由管委会及其办公室统一行使。管委会及其办公室负责战略规划职能,增加重大投资项目、基础设施建设等执行功能,领导港务集团、开发投资公司等,直接从事经济建设活动。

这种模式机构调整力度小,但职权重新划分的阻力较大。同时,把投资和建设职能从各级政府或部门手中剥离出来,会产生三个问题:一是体制变革需通过中央和广西两级立法授权或颁布相关政策,立法或政策成本较高;二是谁来监督管委会及办公室;三是实践中如何协调管委会及办公室与各成员市之间的关系。

第三种模式,将其定位为“功能齐全的专门派出机构”,不改变各成员市的职权,将自治区直属机构涉及北部湾开放开发的相关权力全部集中到管菱会及其办公室手中。将有关北部湾经济区的审批权、投资权、规划权、管理权等所有职能都集中到一起,让管委会及其办公室变成职权完备、功能齐全的强大派出机构。

如此一来,尽管可减少来自成员市的阻力,但会有来自自治区直属机关的压力。这个强大的派出机构权利来源于自治区政府,今后能以经济方面的职能为主轴,逐步扩张其管辖领域,为最终成为一级政府打下牢固的基础。沿着这条道路走下去,可顺理成章走向新疆乌昌模式。

第四种模式,仿造“独联体”或共同体模式。借用前苏联加盟共和国组成的“独联体”概念,北部湾经济区各市不改变现有行政权限和归属,各市按照类似于“独联体”或共同体模式联合起来,共同进行区内的开放和开发协作,推进区内经济一体化。

该模式机构调整力度小,但协商成本偏高。相比模式一、模式二的行政推动力较弱,简单易行。“共同体”操作起来比较容易,但沟通、磨合、协商时间过长,决策慢、贻误时机。可为中期模式选择。

第五种模式,则定位于“战略性和创新型公共服务机构”。即,将管委会及其办公室建设成为专门从事高端规划和管理的战略性平台,突出战略性、创新性和服务性。通过充分发挥规划权和宏观管理权,弱化建设权,使之成为真正意义的具有前瞻性的、引领发展潮流的高端机构。

实际上,把管委会及其办公室打造成为战略平台和公共服务机构,不会打乱现有行政架构,改革阻力最小,而且形成崭新的管理模式,不仅能得到实际的好处,还可明确形成经济区的“名片”,具有巨大的宣传效应。但同时这对制度环境和人才素质要求较高,需要准确把握市场动向、社会情况和民情民意,需要创新性思维。

客观评价,这份报告从行政管理体制、土地体制、财税政策、金融体制、开放合作体制等五方面,对广西北部湾经济区体制改革与创新的具体实现路径作了充分探索与分析。然而,其最终如何获得政府相关部门的认知,以“南北钦防”为主体的广西北部湾经济区如何“抱成一团”,尚需时间检验。

1117.59亿元

2009年上半年北部湾经济区GDP达1117.59亿元。“南北钦防”GDP总量排位如下:南宁市671.03亿元,在全区14个市排第1位;饮州市173.67亿元,排第7位;北海市166.15亿元,排第9位;防城港市106,74亿元,排第14位。“南北钦防”GDP增速排位如下:经济区防城港、北海、钦州三市GDP增速在全区名列前茅,防城港市增长24.8%,排第1位;北海市增长18.1%,排第2位;钦州市增长17.0%,排第3位;南宁市增长14.5%。排第6位。

来自广西壮族自治区商务厅的消息:2004年到2009年6月,东盟十国在广西设立的外商投资企业累计114家,食同外资金额8.9亿美元,实际利用外资金额3.9亿美元。这期间,东盟+国是广西利用外资的主要来源地之一,其合同外资金额和实际利用外资金额分别占广西总额的11.4%和11.5%,其中新加坡以3g个投资项目位居项目总数第一,印尼以2亿当美元位列实际利用资金额数量第一。从行业着,东盟在广西投资的领域主要是制造业、农林渔牧业、房地产业,所占比例分别为67%、13%和10%。

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