王雪虹

中国的改革首先是从农村的改革开始的，伴随着农村改革的不断推进，城乡关系也在不断地发生着变化。在这个过程中，如何更好地统筹城乡发展，实现城乡一体化，是实现全面建设小康社会的保证。

一、统筹城乡发展是我国基本实现工业化的必然抉择

(一)统筹城乡发展是工业化规律使然

统筹城乡发展是针对当今世界工业化进程中出现的“二元结构”提出来的。1954年，发展经济学家阿瑟，刘易斯根据发展中国家的经济特点，在《劳动无限供给下的经济发展》一文中提出：工业化的迅速发展使发展中国家或地区的经济由两个不同的经济部门组成，一是传统部门：二是现代部门。从而构成一种“二元经济结构”。他以此提出要以城市为基础的工业化导向战略来吸纳农村剩余劳动力并带动农村经济发展的二元经济模式。但经过实践证明，这种发展模式不可能正确解决城市和农村的发展问题，而且导致了城市问题突出、农村萧条。与刘易斯相反，斯多尔和泰勒等则提出：为使发展公平，必须推动城市工业化和乡村工业化相结合的城乡一体化发展。但这种模式存在城乡争夺资源、市场、资金等多方面的矛盾，形成严重的资源浪费和生态环境恶化等问题，最终也不能合理地解决城乡的发展问题。此后。对统筹城乡发展问题，经济学家们还提出了许多不同理论。如增长极理论、不平衡发展理论、梯度转移理论等等。这些理论尽管有其偏颇，但是这些理论普遍认为，经济增长的过程总是一个不平衡的过程，这是经济发展的内在规律。但在市场机制的自发作用下，经济增长的极化效应往往大于扩散效应，最终导致城乡差距的扩大。并且认为解决这一问题的最好办法是加大国家的干预。这些见解对正确认识和解决我国城乡一体化发展有重要的借鉴作用。

(二)统筹城乡发展的实质是形成城乡经济社会发展一体化新格局

发展问题是统筹城乡发展的核心问题。统筹城乡发展的出发点在于城市与乡村两方面都要发展，并非只强调乡村向城市靠拢，城与乡是“统筹城乡”中的两个方面。以城带乡或以乡补城都是必需的，同时，还必须双管齐下。双方合作，形成互补，共同发展。这种发展包括政治、经济、文化、教育等诸方面。涵盖物质文明、政治文明、精神文明和生态文明的全面发展：这种发展强调把城市和农村作为一个整体来认识，把推进工业化、城市化和农村现代化结合起来统筹考虑，形成城乡的协调发展：这种发展是注重把城市发展与农村各类资源的合理开发、有效利用与保护有机结合起来，实现提高城乡居民收入、生活水平和人与自然和谐相处的可持续发展。

(三)我国已经具备了实行统筹城乡发展的基本条件

我国已经进入工业化和城市化加速发展阶段，农村城镇化、农业产业化、农民居民化趋势明显，为形成城乡经济社会发展一体化新格局创造了条件。一是工业化的深入发展，推动了农业向非农产业转型。二是城市化进程加快，促进了农村人口向城市的流动。三是随着新产业的成长，推动了农业和工业、农村和城市相互融合。四是城乡一体化在我国城市经济结构中已经具备了条件和基础，一些城市已经朝着城乡一体化方向发展。五是随着社会管理创新和户籍制度改革的深入，进一步消除了城乡一体化的体制障碍。为促进城乡人口合理流动提供了条件。六是农村经济社会发展的现实，也为加快推进建立城乡一体化新格局提供了条件，

二、城乡之间的差距

由于一系列的城市偏向政策，农村改革以后，中国城乡之间经济和社会发展的差距不仅没有缩小，反而在扩大。

(一)城乡收入差距的状况与变化趋势

1985年城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入分别为739.1元和397.6元，到2006年该值分别为11760元和3587元，扣除价格因素影响，二者的实际年均增长速度分别为7.1％和4.5％，相差2.6个百分点。1985年城镇居民人均可支配收入是农村居民人均纯收入的1.86倍，1990年为2.20倍，2000年为2.79倍。2006年为3.28倍。收入决定消费，城乡收入差距扩大导致城乡居民生活消费差距扩大。自1985年以来，城乡消费水平差距的变化与收入差距的变化是高度一致的。1985年城镇居民人均生活消费支出为673元、1990年为1279元、2000年为4998元、2006年为8697元、分别为农村居民生活消费支出的2.12倍、2.19倍、2.99倍和3.07倍。

(二)城乡教育差距的状况与变化趋势

1990-2002年，城乡间成人识字率的变化均呈平滑上升的趋势，而且由于农村成人识字率的增长速度快于城镇，其城乡差别呈现出逐渐缩小的趋势。1990年城镇和农村的成人识字率分别为88.03％和73.77％，相差14.26个百分点：到2002年城镇和农村的识字率分别为94.58％和87.13％，相差7.45个百分点。就小学教育而言，自20世纪90年代以来，无论是毛入学率还是净入学率，城乡之间的差距都不大。就初中教育而言，自1990年以来，城市初中的毛入学率基本上维持在90％以上。在农村，1990年初中的毛入学率为61.46％，2002年上升到80.34％，上升了19.21个百分点。城乡差距由1990年的35.61个百分点，缩小到2002年的18.10个百分点。就高中教育而言，尽管城乡的高中毛入学率都有相当程度的提高，但是，由于城市提高的幅度大大高于农村提高的幅度，导致城乡间的绝对差距扩大。1990年，城市的高中毛入学率比农村高30.03个百分点，2002年高55.54个百分点。从以上分析可以看出，自1990年以来。城乡教育机会的差距扩大主要表现在义务教育以后的阶段。

(三)城乡居民社会保障水平的差距状况

从城乡居民的养老保险覆盖率来看，城镇职工养老保险的覆盖范围不断扩大，除部分个体工商户和灵活就业人员尚未覆盖进来以外，已基本实现全面覆盖；2002年全国农村养老覆盖率为2.3％，多数农村地区没有实行养老保险。城市失业保险覆盖率目前已达到71.7％，农村几乎为零。2002年，全国城市居民实际领取低保的人数已达2064.7万人，低保支出为112.3亿元，2006年，实际领取低保的人数为2240.1万人，基本实现应保尽保；除部分省、直辖市外。多数农村地区目前尚未建立低保制度，只有传统的五保供养。

三、促进城乡协调发展的目标和途径

促进城乡协调发展的根本目标就是要实现城乡一体化，而统筹城乡是推进城乡一体化的关键。城乡统筹的主体是各级党委和政府：核心是保持和促进城乡经济社会的协调发展：任务是打破城

乡分割的“二元经济结构”：目标是推进城乡一体化进程。

(一)加强基础设施建设是推进城乡一体化的重要措施

1加强城乡交通和通信网络建设

按照城乡一体化要求，搞好城乡公路网和通讯网规划的修编和调整，完善高速公路网和通讯网，发挥中心城市对周边城市群的集聚和辐射功能。着力抓好县(市、区)和区域中心镇的公路网建设，拓展县、乡、村公路的通达深度和广度，全面提高通行能力。通过基础设施的一体化建设，实现各类经济要素的顺畅流动，保证城乡关联渠道的畅通。

2加强城乡生态建设

建立城乡一体的污染防治监控管理体系，加大对各类污染源的治理力度：巩固退耕还林成果，搞好天然林保护和水土保持工程建设，着力发展城市林业、近郊林业、远郊林业。建立农村环境卫生保洁员长效机制，乡乡都有垃圾中转站，村村都设垃圾集中清收点，社社都有环境卫生保洁员。突出乡村特色、民族特点和地域特征，改造旧村，建设新村，进一步改善城乡生态环境，全面提高城乡整体环境质量。

(二)加快农村社会事业发展是推进城乡一体化进程中要解决的突出问题

1建立健全覆盖农村的公共财政制度

调整国民收入分配结构，落实财政新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村的规定，切实加大公共财政对农村社会事业的投入。各级政府都要认真促进义务教育和基本医疗等服务的平等化。让每个义务教育阶段的农民子女都能上得起学，让每个患病的农民都能得到治疗。同时，重视教育、卫生资源在城乡之间的合理配置。

2加快建立城市人才对农村的支持制度

采取有效措施，完善城乡之间、区域之间的对口支援机制。通过行政协调、政策引导，形成城市教育卫生系统对口支援农村、农村教育卫生资源富裕地区对口支援资源匮乏地区的良性关系。鼓励高校毕业生和城市的教育、卫生、文化工作者到农村服务。

(三)深化农村改革是推进城乡一体化的重要途径

1加快农村土地制度改革

强化农民的土地承包权益，使农户真正享有占有、使用、收益和处置四权统一的承包经营权，让土地承包经营权可以继承、抵押、转租、转让、互换。培育土地使用权市场，建立“依法、自愿、有偿”的土地流转机制，不断完善土地流转办法，促进规模经营。加快征地制度改革，强化土地利用规划的约束和用途管制，改非公益用地征用为征购；健全和完善补偿机制，依法、合理制定征地综合补偿标准，采取有效措施确保征地补偿款发放到被征地农民手中，依法保护被征地农民合法权益。推行办理保险、土地入股、安排劳力等行之有效的安置方式，切实解决好失地农民的生产、生活问题。

2建立农村剩余劳动力有效流动和转移的新型制度框架

要取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制。要进一步完善和规范政府对劳动力市场的管理，清理对农民进城务工的不合理限制政策和乱收费现象，改变重收费、轻服务的做法。要坚决纠正简单粗暴清退农民工的做法。解决城乡居民两种身份、就业和待遇不平等问题。

3改革和完善农村社会保障制度

要加大政府对农村社会保障的投入力度，加快建立农村最低生活保障制度、以大病统筹为主的互助合作医疗制度、家庭养老与社会养老相结合的农村养老保障制度，逐步建立多层次的农村社会保障体系，缩小城乡社会保障水平的差距。