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论构建我国出口商品合格评定体系

2009-05-27黎庆翔

江汉论坛 2009年4期
关键词:出口商品分类管理检验

黎庆翔

摘要:传统检验监管方式的局限性以及国际国内贸易环境变化迫切需要构建一整套科学有效的监管体系,使之符合政府职能转变和现代生产力发展水平的要求,而建立官方合格评定体系不失为行之有效的途径。本文按照政府职能要求,运用现代质量管理理论,充分考虑当前出口实际状况,提出构建出口商品合格评定体系的必要性和可行性,并介绍了这一体系的内容、要素及构建对策。

关键词:出口商品;合格评定体系;分类管理;检验

中图分类号:F740文献标识码:A文章编号:1003-854X(2009)04-0026-04

我国进口商品检验服务于对外贸易,最早见诸于19世纪后期。而现行的进出口商品检验监管法律制度和体系形成于20世纪80年代,其标志是1989年2月21日通过的《中华人民共和国进出口商品检验法》(以下简称《商检法》),以及2002年修订的《商检法》和2005年颁布的新《商检法条例》。这两部法律法规使出入境检验检疫工作较好地适应了当时人世的新要求。但随着外向型经济发展和社会主义市场经济体制的逐步完善,现行检验监管制度和体系存在诸多问题。如何建立符合政府职能要求、适应当前生产力发展水平和外贸发展形势要求的进出口商品质量监管新机制,是检验检疫机构面对的重大课题。

一、传统的检验监管方式改革的必要性

传统检验监管方式匹配于现行的检验检疫机构定位。检验检疫机构是国务院设置的行政执法机构,国务院对质检总局的“三定”方案,明确赋予了质量宏观管理的职能,而现行商检工作却存在政府包揽一切的计划经济时代烙印。社会主义市场经济条件下,政府职能体现于经济调节、市场监管、社会管理、公共服务,检验检疫工作应针对进出口商品的宏观质量,或者说,在诸如垄断、外部性、信息不对称等因素影响下,政府应采取措施阻止“市场失灵”可能导致的经济紊乱,保障国家安全。基于质量安全与经济安全的关联性,作为政府职能部门。检验检疫机构宏观上需要更多地关注市场秩序,如行业性的质量状况、广义质量领域、进口领域等,收集和分析各种可能影响经济安全和总体质量的因素;微观上需要更多关注企业守法和诚信状况、企业生产合格产品的能力,通过采取积极有效的措施进一步强化企业作为产品质量第一责任人的责任,推动质量进步。现行的检验监管方式存在诸多问题,主要表现为:

1传统的检验监管方式与促进外贸又好又快增长的新要求不适应

改革开放30年,我国进出口总额由1978年的206亿美元到今年预计的26000亿美元,总量增长了130倍;检验监管业务量每年以超过20%的速度递增,从1978年全国共检验进出口商品65万多批到2007年的2000多万批,进出口商品检验执法把关任务十分繁重,检验检疫监管人员不足的矛盾非常突出。与此同时,进出口商品结构变化迅速,商品种类日益繁多,安全质量要求日趋严格,应当实施检验监管的新商品、新项目不断增加。特别是近年来,国外技术壁垒层出不穷,质量安全突发事件持续不断,并呈现国际化、政治化、长期化趋势。2010年,我国将成为世界第一贸易出口大国,产品质量安全更加受到关注。在既要强化日常检验监管,又要妥善应对突发事件的双重压力下,与此相适应的人力资源、体制机制的不完善不健全的矛盾十分突出。

2传统的检验监管方式服务公共利益的有效性不明显

传统的以报检批为单元、以批批检验为主要表现形式的检验监管方式形成于生产力水平不高的计划经济时期,既落后于主流企业自身的质量管理水平,也无法适应出口批多量大的现实。不仅使政府的职能作用得不到有效发挥,而且也是一种误判风险大、浪费资源且效率不高的模式。而围绕报检批制定的业务制度。往往过多的强调政府的作用,且多从部门利益出发,承揽了过多责任,扮演多种角色,迫使检验工作停留在微观层面,直接制约了检验检疫为公共利益服务职能作用的发挥,不仅造成检验监管的错位和越位,而且导致检验检疫部门质量监管责任与企业第一质量责任人的责任界定不清,客观上承担了本应企业承担的责任。

3传统检验监管方式与国际通行做法不接轨

直接管理和批批检验的监管手段,政府管理色彩比较浓厚,系统内实验室职能定位不完整,忽视了社会各方面资源的有效利用。批批出具的检验证书大多只供国内海关通关时使用,西方一些发达国家并不认可,但出了问题,检验监管机构必须承担责任。同时,检验内容包括许多不涉及安全、卫生、环保等项目,忽略对潜在隐患的分析。而发达国家对商品检验管理,除法律法规健全,技术标准完善且更新快之外,在产品质量与安全监管上重间接管理,将检验监管的任务交给民间机构执行,由第三方检验机构代表政府对进出口商品进行检验,政府则强化对这些机构的管理,通行做法是对进口商品有着严格的检验程序,对出口商品强调企业第一责任。另外,强化准入制度,惩治措施严厉,并具有比较完善的政府公共信息平台。我们不能照搬西方模式,但在经济全球化的今天,检验监管方式既要符合我国的国情,又要尽可能地适应国际通行的规则。

二、建立官方合格评定体系的基本构想

传统检验监管方式的局限性以及国际国内贸易环境的变化迫切需要构建一整套科学有效的监管体系,使之符合政府职能转变和现代生产力发展水平的要求,而建立官方合格评定体系不失为行之有效的途径。

1总体目标和思路

总体目标是不断提高检验检疫机构履行职责的能力和水平,以及对出口商品质量把关的科学性和有效性,做到“两个突出”:突出安全、卫生、健康、环保及防欺诈,切实将工作重点转移到与此相关的商品、项目、环节和领域上来,特别针对国内外市场有严格要求或强烈反映的商品、项目及领域;突出监管的有效性,把检验作为验证监管的重要手段,把检验结果作为调整监管措施的主要依据,从而推动企业质量进步。要实现“三个转变”:从传统的检测放行转变为全面的合格评定;从微观、机械、孤立的评定转变为公开、科学、程序化的评定;从针对报检批的把关转变为针对行业的整体质量把关。具体思路是:明晰政府监管职能,按照风险分析、诚信评估、关键点控制、动态调整和整体把关的原则,制定大类产品的合格评定程序,采用标准方法进行风险分析;确定具体产品形成过程影响重要质量的关键因子及其控制措施,确定日常监管的内容和方式,据此制定具体产品的作业指导书;界定监管批和报检批的内在关系;建立动态调整的机制,根据监管结果和抽批检验结果,动态调整监管措施、频次和抽检频次、项目,并且对企业实施分门别类的动态调整,合格评定体系构成自身的质量管理循环闭环,持续改进提高并与企业界建立互动关系。

2指导思想

首先,区分政府监管与商业性检验机构的地位和作用。政府监管应按照社会的普遍需求,立足于政府职能

的履行和建立有效的宏观监管体系;其次,从根本上解决传统检验方式与生产力发展水平不相适应的矛盾,建立科学的评价体系,宏观上把握整体质量水平,微观上监管企业是否依法守法,是否具备和持续保持生产合格产品的能力;最后,把握当前外贸出口的客观事实。根据行业特点、贸易方式、企业质量管理水平以及质量信用等情况,采取更有针对性的合格评定方式,强化企业作为产品质量第一责任人的责任,推进我国质量水平的整体提高。

3法律基础

商检法第六条明确规定“必须实施的进出口商品检验,是指确定列入目录的进出口商品是否符合国家技术规范的强制性要求的合格评定活动”。商检法实施条例第八条进一步指出“出入境检验检疫机构根据便利对外贸易的需要,对进出口企业实施分类管理,并按照国际通行的合格评定程序确定的检验监管方式,对进出口商品实施检验。”上述条款表明,检验检疫机构对于列入目录的进出口商品进行检验,是一种合格评定活动,非传统意义上的检验行为。官方检验机构区别于商业性检验机构,在于其以法检目录为载体,以合格评定为手段,对关乎公共利益和国家安全的进出口商品质量履行监管职责的法定性。因此,政府监管与商业性检验机构的检验在法律地位和作用,以及目的、内容、重点、措施等方面存在明显差别。在技术性贸易壁垒协定中,合格评定程序的定义是:任何直接或间接用以确定是否满足技术法规或标准中的相关要求的程序。官方检验机构面对的出口商品,绝大部分都不是孤立批,而是来自明确的监管对象。

4理论基础

现代质量管理理论是合格评定的重要理论基础。现代质量管理大体经历了质量检验(20世纪初)、统计质量控制(20世纪40年代)、全面质量管理(20世纪60年代)三个阶段。

质量检验阶段使用各种检测设备和仪表,对产品严格把关,由专职检验部门实施100%检验,称为“检验员的质量管理”。这种在成品中挑出废品,可保证出厂产品的质量,但无法在生产过程中起到预防、控制的作用。废品已成事实,检验亦增加费用。从20世纪40年代到50年代末,休哈特(Walter A.Shewhart)、戴明(Dem-mg)等人提出抽样检验的概念,最早把数理统计技术应用到质量管理领域,运用数理统计方法,从产品的质量波动中找出规律性,采取措施消除产生波动的异常原因,标志着将事后检验改变为预测质量事故发生,并事先加以预防,但由于过分强调质量控制的统计方法,忽视组织管理,使人们误认为“质量管理就是统计方法”,亦在一定程度上限制了此种方法的普及推广。20世纪90年代后,桑德霍姆、费根堡姆、克劳士比等一批著名专家不约而同地提出“全面质量”的新概念,并逐渐被人们认同。所谓全面质量,不仅指最终的产品,同时包括与产品相关的一切过程的质量,涵盖产品的整个寿命周期,具体包括了工作质量、服务质量、信息质量、过程质量、部门质量、人员质量、系统质量、公司质量及目标质量等。而戴明、朱兰(Joseph M.ITuran)等美国专家在日本的努力下真正掀起了一场质量革命。“全面质量”概念更集中地反映了现代经济生活中人们所追求的价值观。顾客对企业提供的产品是否满意体现了顾客的价值观,企业是否能提供顾客满意的产品则体现了企业的价值观,二者尽可能完美地统一起来便形成了费根堡姆提出的“质量价值链”。这种“质量价值链”将受益相关方(即顾客、业主、员工、供方和社会)的利益连接在一起,这也是“全面质量”新概念的实质与核心所在。

我国经济发展极不平衡,出口企业的质量水平参差不齐。当一些优秀企业运用60(一项以数据为基础,追求几乎完善的质量管理方法)质量管理理论实施全面质量管理时,也有企业停留于原始的管理方式,甚至连最初级的“事后检验”都没有。我们不可能在短期内改变当前的产业结构和生产力发展水平的多层次状况,但把质量管理理论融入到合格评定程序中,科学评估企业及其产品质量水平,可推动不同层次企业的质量进步。

三、出口商品合格评定体系的要素组成

出口商品合格评定体系是指为实现出口商品合格评定目标而设定的相互关联、相互作用的一组要素,它包括合格评定所需的技术规范、工作制度、合格评定程序、资源保障及反馈机制等。体系构建应沿用国际通行的合格评定程序。核心组成为:市场准入、产品风险分析及企业分类管理、日常监管及抽查验证、质量信息反馈及动态管理、资源保障等。这些要素相互关联,并依据现代质量管理原理,彼此形成闭环,持续改进,螺旋上升。

1市场准入是合格评定体系运行的前提条件

市场准入原则是国际贸易的基本原则之一。wTO将其定义为:它反映了某一特定货物或服务产品在另一市场与当地产品竞争的范围和程度。对于进出口商品的市场准入可以理解为:国家为实现对外贸易的政策目标,对进口产品进入国内市场和出口产品进入国际市场的程度的允许。它体现的是国家通过实施各种法律法规和规章制度对市场开放程度的一种宏观掌握和控制,进出口商品检验监管工作是检验检疫部门为实现国家进出口贸易政策目标而进行的一项行政管理活动,必然在检验监管体系的建立和运行中体现市场准入的要求。

2风险分析是合格评定体系的基本方法

风险分析是根据已有的信息识别产品危害,通过风险评估、管理、交流三方面的相互联系作用,对危害所引起的风险进行控制的系统过程。风险分析首先要注重风险信息收集,明确被评价的对象和范围,收集国内外相关法律法规、技术标准,以及涉及商品特性、生产、加工、检验、流通、消费等方面的各种资料。同时,在对风险信息汇总、整理和分析的基础上,根据产品特性、工艺流程、消费情况等特点,判别风险因子(潜在的危险和有害因素),作为实施风险管理的依据。风险评估可选择不同的方法,对风险因子导致事故发生的可能性和严重程度进行定性、定量评价后,确定产品风险等级。

3分类管理是合格评定体系的基础制度

合格评定活动实质上是针对进出口企业的质量诚信,出口商品质量保证程度和监管效果最终取决于企业的信用水平和质量保证能力。但企业的质量诚信度并非一成不变,因此,需要通过对企业遵守质量法规情况、产品质量水平、生产过程控制要素、质量保证能力和市场反馈等方面的日常监督进行动态、综合评价。根据对出口产品风险分析和企业诚信度评价的结果,对出口产品及其生产企业进行分类管理,进而对不同质量类型和风险等级的产品和不同信用等级的企业选用不同的检验监管程序。实际工作中将根据综合评价结果分为四类企业(优秀、良好、一般、重点关注),保证了合格评定体系能够实现“在有限的资源条件下将进出口商品风险控制在可接受水平内”的质量管理目标。

4日常监管是合格评定体系的核心构件

日常监管指检验检疫机构依据国家法律、法规所规

定的范围,按规定程序及时间,采用检查、验证、评估等手段对进出口生产企业产品质量保证能力相关的要素满足法规、标准、文件要求的程度进行评定的系统的、独立的并形成文件的活动。日常监管的对象是企业在出口产品形成过程中的质量保证能力,不仅包含最终产品、生产过程或原料、半成品,还包含企业全面的质量管理体系以及任何与产品质量相关的活动与服务。日常监管方式可多样化,监管人员可通过现场检查或利用电子监管等远程监控以及其他有效手段实施日常监管工作。

5抽查检验是合格评定体系有效性的验证工具

对出口产品来说。主要是针对报检批的抽查检验。检验结果不仅是该批次产品质量合格评定的结果,也是验证监管有效性的重要手段;检验结果不仅是该批次产品放行的依据,同时也是调整日常监管措施的主要依据。抽查检验可以根据商品风险分析、企业分类管理或诚信评价的综合评定结果,设定报检批的正常抽查检验频次,同时设定加严和放宽抽查检验频次及转换的条件。

6信息反馈是合格评定体系的持续改进措施

反馈机制是为了使系统目标按计划完成而对执行过程进行检查、督促和纠偏的管理活动。它的主要功能是调整系统与其外部环境之间、系统内部之间的各种关系,使之分工合作,相互配合的行为。用于反馈的信息包括出口产品质量分析报告、境外退货信息、产品召回信息、境外政府不合格通报信息、消费者投诉信息、媒体报道等。根据信息反馈结果,应对出口商品合格评定程序的实施情况进行定期分析评价,针对评价情况实施改进,包括:分析合格评定活动的适宜性、充分性和有效性:评价改进措施的需求;确定和实施所需的改进措施;记录所采取的改进措施的结果;验证所采取的改进措施等。

四、建立出口商品合格评定体系的对策

过去几年来,合格评定体系在出口消费品、食品、汽车、化工产品的检疫监管应用中取得了初步的成效,如湖北、广东、河南等检验检疫机构制定了相关的合格评定程序、作业指导书,开展了相应的人员培训。在具体产品的实施过程中,通过组织专家组开展风险分析、关键点确定、日常监管及其动态调整措施,使监管效能得到明显提升,全面凸显政府监管的权威性、有效性、主动性、科学性。事实上,建立官方合格评定体系是较复杂的系统工程,需要一系列保障条件,从现实情况出发,借鉴国际经验,我们提出以下对策建议:

1改革实验室体制。强化对第三方检测机构管理

实验室是开展检验监管工作的重要技术支撑,检验监管机制的改革,必定会触及实验室体制的改革。为此。我们提出“以打造检验检疫政府实验室为核心、以培育系统内第三方实验室为重点、以利用企业实验室及其他第三方实验室为补充”的原则,积极稳妥地推动检验检疫实验室的转型或转制,努力构建符合形势发展要求的进出口商品检测实验室体系。这里需要注意的几个问题:一是厘清检验检疫实验室管理机制,科学合理制定实验室发展规划,提高实验室专业设置、地域分布的合理性,以及服务行政执法的有效性。二是着力打造检验检疫国家实验室,赋予进行科学研究、强制检测、验证指导、仲裁复验等政府职能。三是培育检验检疫系统内第三方实验室,强化对第三方检验机构的监督管理。

2完善技术法规及标准体系

目前,我国检验监管技术法规及标准并不完善,有些应该制定的还未制订,有些滞后的标准还未及时修改,有些技术标准相互之间缺乏有效的衔接。特别是在检验监管重点转移和模式转变方面,缺乏配套的政策规章。因此,建立新的合格评定体系,必须提高标准研究水平、创新和超前意识,应借鉴欧盟RollS、EUP、REACH等法规、指令的产生机制,制定反映我国产品技术特点。拥有自主知识产权的技术法规及标准体系,为合格评定活动提供技术支持。

3全面提升电子信息技术的应用水平

为推进检验检疫监管的全面信息化,国家质检总局提出了新“三电工程”,将电子监管、CIQ2000、LRP2000等系统整合为中国电子检验检疫平台,在完善电子申报、电子放行的基础上,逐步实施检验监管的信息化。这样,检验监管过程的物理单证转变为电子数据,并逐步实现智能化判定,使一线人员可以从日常物理单证填制、机械结果判定等简单繁重的重复劳动中解脱出来,集中精力开展质量验证、企业监管、风险管理、质量分析和源头控制,进一步夯实检验监管模式的管理基础,真正实现检验监管重点的转变,从根本上提升检验监管工作的有效性。

4加强自身建设,提高依法行政能力

《商检法》确立了检验检疫部门在进出口商品检验工作中的主导地位,为合格评定体系的有效运行和合格评定程序的顺利实施提供了强有力的组织机构保障。要构建全新的出口商品合格评定体系,人员素质特别是依法行政能力是关键。目前在人员配备和管理上,为适应进出口商品检验监管学科专业门类繁多,而进出口商品种类、品质、风险差异极大的现实需求,出入境检验检疫机构应在履行法律赋予的职责、推进事业发展的同时,建立一套较为完整的人才甄选、培养和使用机制,造就一大批熟悉检验检疫法规、标准和世贸组织规则,掌握各类进出口商品检验监管要求的中高级专业技术人才和管理人才。

针对目前的实际情况,简单来说,我们可以采取以下具体对策:一是要明确官方检验机构的职能定位,避免与商业性检验机构的趋同;二是开展科学的风险分析。避免风险分析停留在概念上或随意性,保证合格评定活动的科学性;三是相应修改业务政策、业务规范乃至证书用语,以合格评定为基本框架,避免业务改革与现行业务政策的矛盾;四是制定严格的合格评定程序以保证具体操作的规范化,避免和减少人为因素的影响:五是制定并实施业务人员培训计划,提高业务人员在日常监管过程中判断问题性质和发现问题的能力。

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