毛敬雅

城管的任务职责是维护国家、社会的安定团结。但是近年来发生的事情，让城管这支特殊的“执法队伍”在普通老百姓心中产生了不好的印象。

城管部门，一方面它的职能有点类似警察，管了很多本该警察管的事，自己也定位是“执法部门”。而它作为执法部门的法律依据，却不充分。最关键的是在老百姓心目中，城管的执法制度没有警察执法力度强，所以对其的反抗要越大于对警察的反抗。从轰动一时的“湖北天门城管打人致死”，各地陆陆续续传出城管打伤打死人的事件，到如今六旬老人死于城管手下。

案件发生：2009年３月30日，江西省萍乡市经济开发区行政执法局在对违章搭建房屋进行拆除时，与户主发生冲突，导致户主的哥哥陈述圣死亡。据目击者介绍，下午2时许，萍乡市开发区城管近20人到死者妹妹陈茶珍家拆除在建违章楼房时，双方发生争执后，城管人员对陈茶珍进行了殴打。伤者哥哥(死者陈某)得知情况后，便赶来找到正在拆除另一违章搭建房的城管人员讨要说法，并要求其带妹妹去医院检查，城管人员得知其要讨说法时，二话没说，将年近六旬的陈某按在旁边的一小水沟一顿暴打，后经赶来的120医务人员检查，陈某已经死亡。事后，激愤的家属和赶来的村名把城管人员乘坐的执法车给予掀翻，并抬着尸体阻塞了境内的320国道。事后萍乡市经济开发区向上级部门提交的一份关于此事的经过说明材料中称，30日下午，开发区行政执法局20余人对横板管理处违章建筑依法拆除时，遭到了户主陈茶珍家人的阻拦。15时15分，陈茶珍的哥哥陈述圣闻讯赶到现场，听到妹妹说“城管打人”后，上前拉住一名城管。这名城管甩手摆脱陈述圣的拉扯，导致陈述圣掉入身后水坑中。陈述圣爬出后很快晕倒，经抢救无效死亡。因双方阐述有出入，因此目前，当地公安部门已对此事正式立案，公、检、法三部门组成了联合调查组。

城管粗暴执法屡屡发生，为何如此?

全国的城市管理机构不是依法设立的。虽然城管部门存在了10年，但是，至今没有一部全国性的法律和法规承认城管的法定地位。最初的城管人员，是在各部门抽掉的人员或者是临时人员。他们的工资也没有列入财政预算，是自收自支性质，来源主要是收费和罚款，秩序混乱时可以依靠罚款生存；秩序好转了，有时就只好“制造理由”获得罚款了。

一般地说，只有中央部门多于地方部门，没有地方部门多于中央部门的。但是，城管部门是个例外。中央政府并没有设置城管部门，除了直辖市外，各省和自治区政府也没有设置城管部门，设置城管部门的多是地级市以下城市。所以，城管是各自为阵，各行其是。因为没有统一的法定职责，所以城管管什么，都由各城市政府随机决定。有些地方政府领导对城市管理的标准过高，对城市秩序的期望过高，迫使城管部门及其人员被迫采取违法手段，因为有时候除了暴力手段外，无法达到城市的整齐划一。

城管部门同政府原有职能部门的职责划分不清，造成有时“缺位”，有时“越位”。规划、建设、卫生、环保、工商和公安等部门，都有法律规定的职权，做事都有法可依。而城管却没有，工作软弱时无法维护城市外貌，工作强硬时又显得蛮横霸道。城管部门就像一个“不管部”，其他部门管不了的事情都由它管，但是并没有法规这样给它定位。公安部门越了权，群众和警察都明白是“滥用职权”，而城管部门甚至不知道自己怎样才算“滥用职权”。

城管在执法时总是避免不了和不法商贩产生冲突，而城管制度的不完善造成城管在执法过程中有诸多不便。冲突难免会产生身体上的碰撞，无论城管如何执法，如果碰上那种不分是非，只要碰到他为了自己的私利就大喊“城管打人了”的不法商贩，多数城管也束手无策。商贩知法守法，中国的城市化进程正在加快，国家在鼓励城市化，而城市也的确得到了城市化带来的极大益处。城市化就意味着外来人口的涌入，涌入的人口就要谋业、养家糊口，对于个体小经营者来说，他们没有能力与那些大商店、大超市竞争，于是经常把经营物品摆出店面外来吸引顾客，或者是在路边摆摊销售。关键是，许多人并不认为这种做法有什么不对，所以当城管收缴占道物品时，个体经营者就极其不满，再遇上双方言辞和行为稍有不当，便发生了纠纷和冲突了。目前，我国对于不法商贩的处理是收缴占道物品或者处于一定数额的罚款，设想如果提高罚款数额，被罚款一次就影响深刻，那么也会在一定程度上控制了商贩的不法行为。与此同时，城管制度的完善也占很重要的因素。

《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”2002年8月国务院下发《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。按照上述规定，政府开展相对集中行政处罚权工作，将市容环境卫生管理、城市规划管理、城市绿化管理、工商行政管理和公安交通管理等领域的全部或部分行政处罚权集中到城管部门，由城管部门行使“相对集中行政处罚权”，目的是为了解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等侵犯公民权益、影响执法效率和政府形象的问题。这就是城管制度的由来，是城管执法权的合法性来源，然而，近年来一些地方的城管部门在执法过程中屡屡惹出事端，城管人员打人甚至打死人成了一种“绝非偶然”的现象，足以说明城管执法权尽管有法可依，但城管制度在实践中已经暴露出越来越突出的问题，在一些环节上积累起了越来越严重的弊端，已经到了非改革不可的地步了。

这些问题和弊端主要表现为：其一，城管部门的执法权过于集中，权限过大。 “一家独大”的局面，既赋予了城管部门很大的自由裁量权，助长了城管人员擅权滥权的冲动，客观上也给城管部门带来了巨大的压力，使城管人员经常性地处在紧张情绪和焦虑状态之中，形成“权力越大、压力越大、擅权滥权冲动越大、与管理对象的矛盾越大”的恶性循环。其二，城管部门强制执法有余，柔性服务不足，对普通百姓特别是对弱势群体缺乏应有的体察和关切。一些地方为了追求“绝对美观”，城管人员把大量时间和精力用于驱逐在城市中辛苦谋生的“走鬼”，却没有想到后者被罚款、被没收谋生工具之后，将陷入何等凄惶的境地。当务之急，城管执法亟须弱化强制管理功能，增强人性化管理意识和服务意识，以缓解与管理对象的矛盾冲突，为城市管理开拓新的空间。

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