摘 要:戊戌变法以变官制开始,又以变官制失败而告终,所以与其说是变法,还不如说是行政改革。这场改革由康有为倡言设计、光绪帝付诸实践,不仅在精简国家机构、变革人事制度、修订行政法规等除旧方面有切实可行的改革举措;而且在新式行政机构设置、简化行政手续等布新方面也有别开生面的具体办法,可以说是一场实实在在的现代意义上的行政改革。然而,改革是外力催逼的结果,急迫、张皇而失去了从容,最终以悲剧性结局收场。透视这场超前、激进的改革,则不能不引起反思,并从中得到一些启示和教训。如今行政改革是一个世界性的现象,探讨戊戌时期的行政改革具有一定的现实意义和借鉴价值。

关键词:戊戌时期;康有为;光绪帝;行政改革

中图分类号:K252;K256.5 文献标识码:A 文章编号:0257-5833(2009)05-0148-08

作者简介:李志茗,上海社会科学院历史研究所副研究员 (上海 200235)

变法是晚清时期的一个关键词,但唯一以变法冠名的“戊戌变法”其实不是一场真正的变法。诚如梁启超所指出的那样,“变法之本,在育人才,人才之兴,在开学校,学校之立,在废科举,而一切要其大成,在变官制” ①。而戊戌变法正是从变官制开始的,在短短的3个月时间里,也主要是围绕官制展开变革。康有为当时即指出,“改官制,变选举,可谓之变政矣,未可谓之变法”,因为“所谓变法者,须自制度法律先为改定,乃谓之变法”②。 戊戌变法尚未改定制度法律便失败了,所以“未可谓之变法”,“可谓之变政”,即行政改革。戊戌时期的行政改革是在甲午丧师之耻、戊戌割让之祸的背景下,从康有为的倡言论政到光绪帝的变政实践逐步展开的。

一、 论政:康有为的行政改革主张

甲午惨败的消息传来,清廷朝野震惊,视为国耻。“经此创巨痛深之祸,必当为卧薪尝胆之谋。”③中国自古就有文人论政的传统,在激越的民族主义情绪的驱使下,维新人士纷纷寻求救亡图存道路,提出改革现有行政体制、挽救危局的主张。其中尤以康有为反应最激烈、态度最积极、意志最坚定。实际上,早从光绪十四年(1888)起,他就“以布衣伏阙上书”,“请厘革积弊,修明内政,取法泰西,实行改革”(注:梁启超:《戊戌政变记》,载《戊戌变法》(一),第249页。)

。此后,更不断上书,呼吁变革,其行政改革主张也在这个过程中日趋成熟完善、全面具体,富有可行性,成为光绪皇帝推行戊戌时期行政改革的样本。

1、整顿中央行政机构。

康有为明确指出君主专制制度是中国积贫积弱的根源,“吾国行专制政体,一君与大臣数人共治其国,国安得不弱”(注:康有为:《请定立宪开国会折》,载《戊戌变法》(二),第236页。)。要改变这种状况,根本的办法就是进行行政体制改革,把腐败的君主专制政体转变为立宪政体。而要进行行政体制改革,就首先必须大力整顿中央行政机构,因为中央机构臃肿重叠,“弊极矣”,京官“自枢垣台谏以外,皆为闲散;各部则自主稿掌印以外,徒糜廪禄”⑤ 康有为:《上清帝第二书》,载《戊戌变法》(二),第150、151页。)。而且“卿贰多而无所责成,司员繁而不分任委,每日到堂,拱立画诺,文书数尺,高可隐身”(注:康有为:《上清帝第一书》,载《戊戌变法》(二),第128页。)。如此之多的冗官冗员,给政府带来沉重的负担自不必说,更严重的是容易导致吏治腐败和行政效率低下,甚而至于成为改革的绊脚石。针对这种“官制太冗,俸禄太薄”,“鬻及监司,而吏治滥极矣”的情况,康有为主张精简机构,裁汰冗吏,建议“其京官则太常、光禄,鸿胪可统于礼部,大理可并于刑部,太仆可并于兵部,通政可并于察院,其余额外冗官皆可裁汰,各营一职,不得兼官”⑤。这样,达官可望以任其身,小吏可责以守廉,从而“骈枝既去,宦途甚清”,为行政体制改革的顺利推行扫除障碍,提供基础。另外,整顿中央行政机构,也是为了适应形势发展和对外学习的需要。康有为指出,在“大地忽通,强敌环逼”的今天,若坚持采取“一职而有数人,一人而兼数职”的分权掣肘办法,势必造成

民穷而为盗、官冗而无耻的百弊丛生后果

康有为:《上清帝第四书》,载《戊戌变法》(二),第177页。)。因此,为应付与西方列强接触后产生的各种问题,须改变过时的行政体制,使行政的基本原则不再为皇帝一人的专权独裁所支使,而应该是讲求效率,模仿西方的“尊贤”、“尚功”做法,为整个国家的繁荣富强服务。

2、开设制度局。

康有为认为清朝现存政体和官制不如泰西之强,是因为三权不分,弊端丛生,所以主张实行三权分立,将立法权、行政权、司法权分离开来。他形象地比喻道,“夫国之政体,犹人之身体也,议政者譬若心思,行政者譬如手足,司法者譬如耳目”,只有这三者“各守其官”,才能够做到“体立事成”(注:《戊戌变法档案史料》,中华书局1958年版,第4页。)。但在当时清朝的行政体制中,虽然“百官皆备,而独无左右谋议之人,专任论思之寄”,因为皇帝为元首,百体所从,所以军机处号称政府,但只是喉舌之司,“未当论思之寄”;部寺督抚乃行政之官,可仅供奔持,不预谋议(注:康有为:《上清帝第六书》,载《戊戌变法》(二),第199-200页。),也就是说缺少“议政者”,即“论思之官”来改制立法,行使统筹全局、议政决策职能。为了弥补这个制度缺陷,康有为主张“开制度局于宫中,将一切政事重新商定”。但这个制度局并非论者所谓的西方议会雏形或过渡机构,康有为的真正目的是将之作为议行“旧制新政”特别是出台新法的中枢机构。鉴于现有的中央行政机关充斥着守旧之官,不懂西学,只知道按旧例办事,而推行新法无例可循,他们根本无法胜任,所以康有为提出举行新政,应在制度局下,“立专局以任其事”,这些专局共有十二个,分别是法律局、税计局、学校局、农商局、工务局、矿政局、铁路局、邮政局、造币局、游历局、社会局和武备局,凡制度局“议定新政,皆交十二局施行”(注:黄彰健编:《康有为戊戌真奏议》,第1页。)。然而,该政治设计方案一经传出,即引起舆论大哗,“京朝议论汹汹,皆谈制度局一事,谓将去各衙门及于台官词馆”。有报纸马上介入,指出这其实是“造谣听闻”,“有故意造此流言以动众耶”,“顷查康工部原折并无此言,……制度局者,不过如重修会典则例,开一会典馆,但稍加删改云耳”(注:《国闻报》,光绪二十四年六月初四日。)。由此可见,说“制度局明显带有西方资产阶级国家议会的色彩”(注:孔祥吉:《康有为变法奏议研究》,辽宁教育出版社1988年版,第314页。)实际上是过度拔高了,其实它不过是康有为为预先设计并企图在参与变法过程中一手操控的新政决策机构而已,目的是将守旧之官排除在外,而使变法“上下之指归以定”,“庶天下之耳目一新”(注:《国闻报》,光绪二十四年五月二十九日。)。

3、变革官吏任用制度。

清仿明制,采用八股取士方法铨选官吏。

康有为认为在一统闭关之世,以八股官吏愚民尚可,但在“万国交通,以文学政艺相竞,少不若人,败亡随之”的今天,要推行行政体制改革,并使改革后的行政体制得以有效运行,那就必须考选专门的任官之才来取代他们。途经有三:其一,变通科举制度,废除八股试帖,改试策论,俾使举国数百万人士,内讲中国文学,以研经义、国闻、掌故、名物,为有用之才;外求各国科学,以研工艺、物理、政教、法律,为通方之学,达到“救空疏之宿弊,专有用之学问”的目的

(注:康有为:《请废八股试帖楷法试士改用策论折》,载《戊戌变法》(二),第211页。)。其二,破除常规,改变论资排辈的官吏选拔制度。康有为批评论年资升迁的用官制度,不符合儒家“尊贤任能”的原则,指出“循资格者,可以得庸谨,不可以得异才;用耆老者,可以得守常,不可以得应变”(注:康有为:《上清帝第三书》,载《戊戌变法》(二),第172页。)。因此,只有“破除常格,不次擢用”,才可能有出济艰难的豪杰出现,去替换那些畏言兴革、以安静为良图的循常守旧官员,为政府的强国富民大业服务。其三,设立新式学校,培养人才。废除八股取士后,康有为提倡模仿欧美的教育制度,设立新式学校,推行学校教育选才制度。具体做法是乡立小学,县立中学,省设专门高等大学,京师应尽早成立大学堂,以“建首善而观万国”。为了尽快兴学,可将各直省现有之书院、社学、学塾改为兼习中西之学校,省会大书院为高等学,府州县之书院为中等学,义学、社学为小学,乡邑淫祠为学堂(注:康有为:《请饬各省改书院淫祠为学堂折》,载《戊戌变法》(二),第220页。)。至于教学内容则以西方自然科学和社会科学为主。这样,为时不多,就能够培养出一批训练有素的人才,更新官僚队伍,提高行政效率,保证清政府行政体制的有效高速运转。

4、改革地方行政体制。

清朝的行政体制中,不仅中央行政存在一系列问题,地方行政也同样弊病丛生,老朽失效。1895年,在《上清帝帝二书》中,康有为严厉指出地方行政的缺陷所在:“知县选之既不择人望,任之兼责以六曹,下则巡检典吏一二人,皆出杂流,岂任民牧?上则藩臬道府,徒增冗员,何关吏治?”那么如何改变这一状况呢?康有为认为应该重新划分行政区域,实行道、县两级制,将原来单位面积很大的省缩小到道的规模,然后仿照汉代太守领令长之制和唐代节度使兼观察的方法,每道设巡抚,由四五品京堂及藩臬中有才望者充任,并在其下增设参议、参军、支判三职由先前道府的同知、通判改授;知县官四品,从给御编检郎员及原来道府官员中选拔,下分设置公、决、贼、金诸曹,以州县进士分补其缺,其余诸吏,听任诸生考充;最基层的乡官,均由百姓自行推举(注:康有为:《上清帝第二书》,载《戊戌变法》(二),第150—151页。)。这样,上下有序,各有专任,就可以有效地行政、治理。

1898年,在《上清帝第六书》中,康有为针对地方行政体制依然如故的状况,认为若中央设立制度局和十二个专局施行新政,那么地方也要设相应的机构配套,因为“各直省藩臬道府,皆为冗员。州县守令,选举既轻,习气极坏,与民无关”,所以他们是不可能讲求新政而举行之。地方上推行新政的机构分为两级:每道设一新政局,照主考学政及洋差体例,不拘官阶,随带京衔,准其专折奏事。其下每县则各设民政局,会同地方绅士,公议新政,以厘金与之(注:黄彰健编:《康有为戊戌真奏议》,第1页。)。由此可见,康有为关于地方行政体制的改革思路是一以贯之的,即减少中间层次,实行道、县两级制;而原有地方行政机构难以承担办理新政重任,那么也与其上的中央一样,应该排除在外。虽然康有为这一地方行政体制改革设想没有像设制度局那样引来流言蜚语,但总理衙门在遵旨妥议后,上奏指出“道府有表率之责,牧令为亲民之官,大小相维,各专责成,不得谓属冗员”;康有为的主张尽管“别开生面”,但“全紊定章,亦未必有实效,应请毋庸置议”(注:《戊戌变法档案史料》,第8页。)。

二、 除旧布新:光绪帝的行政改革实践

甲午惨败之后,虽然维新人士愤于国耻强烈要求变法改制,但清廷上下在短暂的震惊悲愤后,文恬武嬉,雨过忘雷,直到光绪二十三年(1897)底德国派兵侵占胶州湾,英法俄等国掀起强占租界、划分势力范围的狂潮后,才意识到亡国的危机。“我皇上赫然发愤,排群议,冒疑难,以实行变法自强之策,实自失胶州、旅顺、大连湾、威海卫以后始也。”(注:梁启超:《戊戌政变记》,载《戊戌变法》(一),第249页。)于是,自光绪帝于戊戌年四月二十三日(1898年6月11日)颁布明定国是诏书起,“变法之事,遂如春雷之启蜇”(注:罗振玉:《贞松老人遗稿》,载《戊戌变法》(四),第249页。),正式拉开了大幕。时康有为等维新人士指出变法先后有序,应先从变革现行的行政体制着手。光绪帝深以为然,乃参照康有为提出的方案,屡颁诏书,积极地开展行政体制改革活动。

1、增设推行新政机构。

光绪帝在国是诏书中指出“京师大学堂为各行省之倡,尤应首先举办”。于是京师大学堂成为戊戌维新时期最先成立的新式行政机构,五月十五日(7月3日),光绪帝批准大学堂章程,派孙家鼐管理大学堂事务,并宣布原设官书局和新设译书局归大学堂管理。六月十五日(8月2日),于京师设矿务铁路总局,派王文韶、张荫桓专理其事,所有各省开矿、筑路一切公司事宜,俱归统辖,以专责成。七月初五日(8月21日),于京师设立农工商总局,派直隶霸昌道端方及候补道徐建寅、吴懋鼎为督理。上述中央机构设立后,光绪帝也下令地方设立相应的分支机构,以便于新政的推行。如他多次下令各省整顿商务,在省会筹办商务局,特别在沿江、沿海商贾辐辏之区,应先行试办;还要求各省设农工商分局,“其各省府州县,皆立农务学堂,广开农会,刊农报,购农器,由绅富之有田业者试办,以为之率”(注:《上谕一四一条》,载《戊戌变法》(二),第57页。)。虽然大部分省份对新政的推行不是很积极,但在光绪帝的命令下,还是设立了一些与新政相关的机构,如学堂、学会、农工商局、矿务局等,尤以学堂为多(注:胡思敬在《戊戌履霜录》(载《戊戌变法》(一))中列有各省新政表,对各省设立机构及办理新政的情况作了较为详细的统计,可参见。),这些应该说都有利于各省新政事业的开展,特别能对当地社会、经济、文化的发展起到一定的促进、推动作用。

2、裁汰闲衙冗员。

七月十四日(8月30日),光绪帝下谕裁并闲散衙门,汰除冗员。他指出,国家设官分职,各有专司,但长期以来,京外大小各官,旧制相沿,不无冗滥,许多机构有的久成闲曹,无事可干;有的公务甚简,半属有名无实。“现当开创百度,事务繁多,度支岁入有常,岂能徒供无用之冗费,致碍当务之急需。” ⑦

朱寿朋:《光绪朝东华录》(四),中华书局1984年版,第4170、4182页。)因此,那些可有可无的冗余行政机构应该加以裁并。在中央,詹事府、通政司、光禄寺、鸿胪寺、太仆寺、大理寺等闲散衙门的一切事宜,并归内阁六部分办。具体说来,詹事府掌文学侍从或经史文章之事,归并翰林院;通政司掌收纳各省题本,归并内阁;光禄寺掌朝会燕飨,鸿胪寺掌赞导之礼,归并礼部;太仆寺掌牧马事务归并兵部;大理寺掌平天下之刑名,归并刑部⑦。地方上,裁撤督抚同城的湖北、广东、云南3省巡抚,其所管事务分别由湖广、云贵、两广总督兼管;裁撤东河总督,应办事宜归山东巡抚兼办;裁撤各省不办运务之粮道,向无盐场仅管疏销之盐道,该归藩司、巡守道兼理。此外,各省同通佐贰等官,有但兼水利盐、捕并无地方之责者,均查明裁汰;所设立办公局、所中的冗员及候补、分发、捐纳、劳绩等项人员,也一律裁撤尽净。七月二十五日(9月10日),光绪帝更进一步要求非闲散衙门也要精简人员,命大学士、六部尚书侍郎、各省督抚将中央和地方“各衙门闲冗员缺,何者应裁,何者应并,速即切实筹议”,“将筹办情形具奏”

《上谕二〇三条》,载《戊戌变法》(二),第81页。)。可见,光绪帝裁汰冗员及闲衙的决心很大,也很急迫。

3、施行新人事制度。

光绪帝在裁并闲散衙门、增设行政机构的同时,也大力施行顺应形势发展的新的人事管理制度,给清王朝的行政体制注入了新鲜血液,带来了浓郁的时代气息。首先,变通科举制度,改革官员的选拔录用标准,废弃广大士子赖以走上仕途的八股取士这块敲门砖。“皇上锐意维新,力排群意,以为非得人才不足以图富强,而非改科目不足以得人才,遂于初五日(指6月23日)特涣纶音,明告天下”(注:《国闻报》,光绪二十四年五月初九日。):自下科为始,乡会试及生童岁科各试,向用四书文者,一律改试策论,并开经济特科,以后一切考试,均毋庸用五言八韵诗。不久,光绪帝公布科举章程,规定乡会试仍为三场,一试历史政治,二试时务,三试四书五经,岁科亦以此例推之。谕令嗣后一切考试,均以讲求实学实教为主,不得凭楷法之优劣为高下;举人一经殿试,即可量为授职,停止朝考。上述科考制度的变革,为选拔录用近代新型官吏创造前提、奠定基础。其次,开办学校,扩大新型官员来源,提高旧式官员素质。“科举一变,则守旧之命脉已断”(注:梁启超:《致汪康年夏曾佑等书》,载《戊戌变法》(二),第543页。),需要广开学校,教以科学培养各种人才。光绪帝允准成立京师大学堂后,又命全国各地设立兼学中学、西学之学校,并开办矿务、铁路、农学等新式专门学堂,与大学堂相辅而行,用副培养人才之至意,“于时各直省蒸蒸争言开学矣”(注:康有为:《康南海自编年谱》,中华书局1990年版,第47页。)。其中,京师大学堂不仅培养各种专门技术人才,而且还培养官僚队伍。大学堂毕业生按进士授职,“学政治者,归吏部;学商务、矿务者,归户部;学法律者,归工部及各制造局;学语言文字公法者,归总理衙门及使馆参随”(注:朱寿朋:《光绪朝东华录》(四),第4156页。)。他们一经分配到对口衙门后,便终身迁转不出原衙门,“俾所学与所用相符,冀收实效”。另外,鉴于在职行政官吏多系八股出身,京师大学堂还设立仕学院,专门培训这些“进士、举人出身之京官”学习西学,期望他们经济博通,各就所长,成为拥有西学知识的新型官吏。再次,改革旧的用人机制,破格用人,唯才是用。四月二十八日(6月16日),光绪帝打破清朝非四品以上官员不得召见的祖训,召见工部主事康有为,垂问天下大计,并任命康有为为总理衙门章京上行走,“随时自具条陈,专折奏事”(注:梁启超:《戊戌政变纪事本末》,载《戊戌变法》(一)第315页。)。五月十五日(7月3日),赏举人梁启超六品衔,全面负责译书局事务。七月二十日(9月5日),擢内阁候补侍读杨锐、刑部候补主事刘光弟、内阁中书林旭、江苏候补知府谭嗣同,以四品卿衔,在军机章京上行走,参预新政事宜。此外,王照不畏强暴,以礼部主事擢四品卿;黄遵宪官湖南有声,晋升三品卿,出使日本;徐致靖保人才得力,超授礼部侍郎;等等。确实,光绪帝摒弃论资排辈传统,采取重用异才的做法,“令士气耸动,人人有柄用之望”,无疑能够提高官员积极性,是打破旧的人事制度、贯彻新的用人原则的一个有力体现。除上述外,光绪帝在施行新人事制度方面,还有一些举措,如命出使大臣选择侨民中之著名可用者征送回国,以备任使;谕令各督抚不得滥保州、县等官;等等。凡此种种,都切中了原有人事管理制度的要害,对于戊戌时期的行政改革均起了积极的推动作用。

4、命令修改则例。

则例是清朝行政法典——《大清会典》的新例补充汇集,是有清行政法律的重要组成部分,带有法规性质,因而成为各部院办事的准例。“清以例治天下,一岁汇所治事为四季条例,采条例而为各部署则例。”(注:邓之诚:《中华两千年史》卷五下册,中华书局1958年版,第531页。)各部院则例始订于康熙中期,经过历朝的不断纂修,到光绪年间,已不下百余种。由于“阅时既久,各衙门例案太繁,堂司各官不能尽记,吏胥因缘为奸,舞文弄法,无所不至,尤多牵混附会,侍例案为藏身之固”

朱寿朋:《光绪朝东华录》(四),第4148页。),严重危及政府行政体制的运行。因此,六月十一日(7月29日),光绪帝命各部院删去旧例,另定简明则例,一切旧例,不得再行牵涉。并于七月初八日(8月24日)复命各衙门将办理删订则例情况,先行具奏。根据吏部、户部的奏复,光绪帝指出吏部铨选、处分二项,头绪纷纭;户部收支款项,名目繁多,一切章程,难免歧异。要求各衙门应当悉心删定,务极简明,同时谕令将核定例章分门别类,列为一表,“俾乐者一目了然,吏胥无从舞文弄法”(注:朱寿朋:《光绪朝东华录》(四),第4173页。)。删订则例,不仅使吏胥无从上下其手,舞文弄法,而且能够提高行政效率,完善行政体制,有利于政府加强行政管理。

5、鼓励上书言事。

清代,君臣远隔,“天泽极严”,除中央六部堂官和地方督抚百数十人外,其余官员皆不许向皇帝直接上奏,造成了“庶僚士民既不上书,堂官、察院亦不肯代递”的层层塞隔、壅闭成风局面,使得敌患民隐,无由达于上听;良言嘉谟,亦无由入告于后。鉴于此,光绪帝广开言路,令大小臣工各抒谠论,以备采择,又谕令各官民一律得应诏言事,凡遇有士民上书言事,督察院毋庸折阅,亦不得稽压,应该随到随呈,不必拘定值日期限。并且对于随手写折,不谙奏折格式,“或奏或呈或上书,或跪或不跪,或上款或下款”以及“言及皇上,亦不抬头”等上书犯忌、杂沓可笑的现象一概不予追究(注:《上谕一六八条》梁启超按语,载《戊戌变法》(二),第69页。)。应该说通过这种简化行政手续的方式来倾听民意、了解民情是光绪帝的一个创新之举,的确是中国传统社会所未曾有过的。光绪帝不仅鼓励群僚士民上书,而且准许民间办报馆、开学会,使庶民百姓获得了一定的言论、结社、集会自由,多少改变了以往一般臣民无权过问政治的格局,对拓宽民意表达渠道、扩大政治参与无疑大有裨益。

公共行政学研究表明,行政改革“是有意识地改变行政组织的结构、功能和行政人员的行为方式,增强行政效能,以适应环境变化和要求的活动”(注:任晓:《中国行政改革》,浙江人民出版社1998年版,第16页。)。戊戌时期的行政改革大体上做到了这些,具有就中学西、除旧布新的特点,无论在行政系统的功能再设计,还是结构再设计等方面都有相当的突破和创新,可以说是一场实实在在的现代意义上的行政改革。

三、变政难局:启示和教训

戊戌时期的行政改革超越了洋务时期的行政改革(注:详见李志茗《论详务时期的行政机构变革》,《社会科学》2000年第8期。),取得了实质性的进展,不仅在精简国家机构、变革人事制度、修订行政法规等除旧方面有切实可行的改革举措;而且在新式行政机构设置、简化行政手续等布新方面也有别开生面的具体办法,应该说是一场既有形式、又有内容的可圈可点的改革。可是,这样的改革仅进行了3个月,尚未完全展开,便宣告失败,原有的行政体制又恢复起来,改革成果几乎荡然无存。为什么会出现这种悲剧性的结局呢?透视这次改革的方方面面及诸种表象,则不难发现其中存在着许多应该深思的问题和值得借鉴的教训。

首先,行政改革是社会经济生活的现实要求,必须在一定的社会历史条件下进行。戊戌时期的行政改革是在严峻的民族危机刺激下作为变法自强的先导而进行的,这种外力催逼的结果导致变革急迫、超前,而其实当时各方面的条件尚不成熟。就经济基础而论,准备力量还不充分。因为行政体制属于上层建筑范畴,必须随着经济基础的变革而变革,一旦经济体制甚至经济政策发生变化,行政体制就必须作出相应的调整来适应。但清朝的经济基础是小农经济,虽然鸦片战争之后在西方列强的冲击下,开始出现资本主义因素,可是力量微弱,根本无法撼动既有的经济基础,并且清廷对资本主义创造财富的能力毫无认识,表现在甲午战后还以为自强之道是“练兵筹饷两大端”,要求群臣“实力研求,亟筹兴革”(注:沈桐生辑:《光绪政要》第21卷,江苏广陵古籍刻印社1991年影印本,第1100页。)。后来在大臣振兴工商、发展实业的大力呼吁下,才采取了一些发展工商业的措施,但显然对促进中国资本主义发展的作用有限,所以不是推动戊戌时期行政改革的主要动力。正因为此,改革的措施不仅不能满足工商业者的要求,而且也不能为发展工商业保驾护航,从而削弱了改革自身的存在基础。就社会环境而言,时机也尚未成熟。除了维新人士以外,绝大多数的官僚士大夫对改革兴趣不大,或根本不愿改革,甚至他们的思想观念依然陈旧落后,较之30年前的早期维新人物还很有些差距。1898年8月1日(阴历六月二十四日),光绪帝曾对官僚士大夫进行一次“思想测试”,谕令中央和地方的各级官员签注《校邠庐抗议》,藉此了解他们的思想状态及政治识见,结果表明“清朝中央政府多数的大小官僚思想极其腐败和落后”,“甚至连冯桂芬的水平也没有达到”

(注:李侃、龚书铎:《戊戌维新时期对校邠庐抗议的一次评论》,《文物》1978年第7期,第58页。)。因此,推广就中学西的行政体制改革,难度极大

(注:苏继祖《戊戌朝变纪闻》言光绪帝“每以维新宗旨商询于枢臣,辄以祖宗成法不可改,夷法不足效,屡言而驳之。上愤极,往往痛苦而罢”(参见《戊戌变法》(一),第330页),也可以证明这一点。)。再就政治条件来看,政治领导人的支持是决定行政改革能否成功的关键。但戊戌年间,清朝有两个政治领导人——光绪帝和慈禧太后。光绪帝已经亲政9年,但“慑于积威,见太后辄战栗,虽亲政不敢自主”

(注:金梁:《四朝佚闻》,载《戊戌变法》(四),第221页。),真正掌握大权的还是慈禧太后。慈禧太后不反对光绪搞改革,可是也不希望光绪改革取得成功。她不仅没有指导光绪,而且也不与光绪沟通交流。她对光绪改革的扭曲心态正如其私下对亲信所言:“由他去办,俟办不出模样再说。”应该说,慈禧太后这种袖手旁观的态度,对改革的推行是十分不利的,所以当时就有人一针见血地指出“后帝不睦,变法非其时也”(注:苏继祖:《清廷戊戌朝变记》,载《戊戌变法》(一),第331页;费行简:《慈禧传信录》,载《戊戌变法》(一),第464页。)。可见,无论是从经济基础、社会环境,还是政治条件来说,改革的时机都不成熟,这种先天不足制约了改革的深入进行,其失败有情可原。

其次,行政改革过程中会面临各种阻力和困难,因此改革者应该有尊严,有权威,为人拥戴,具备非凡的组织协调和掌控全局的能力,但是戊戌时期的改革者则不具备这样的个人素质。就光绪而言,他是个有思想、有抱负的青年皇帝,面对“甲午以后,强邻环逼,国势日危,岌岌乎不能自保”的境况⑦ 苏继祖:《清廷戊戌朝变记》,载《戊戌变法》(一),第329、332页。),很想有所作为,以湔国耻。然而,一方面,他权力有限,“虽有亲裁大政之名,而无其实,一切用人行政,皆仍出西后之手”(注:梁启超:《戊戌政变记》,载《戊戌变法》(一),第256页。);另一方面他任性冲动,意气用事,缺乏政治家应有的冷静和沉着,也难以承担改革重任。戊戌时期,慈禧曾召见大臣,对他们说:“皇上近日任性乱为,要紧处汝等当阻之。”这些大臣回答说:“皇上天性,无人敢拦。”⑦正因为这样,光绪后来的一些改革措施和自主决断激化了新旧矛盾,加快了政变的到来。再就改革方案的主要设计者康有为来说,也不具备改革领导者的人品、素质和能力。他自号“长素”,意思是要超过孔子,因此人们“争呼圣人揶揄之”

胡思敬:《戊戌履霜录》,载《戊戌变法》(一),第372页。);撰著《新学伪经考》和《孔子改制考》等,被人疏劾非圣无法,世所不容;不断上书言事,锋芒毕露,京师之人都以他为病狂,与他誓不两立,总之,在协助光绪帝改革之前,康有为就已经谤满天下,饱受非议。更何况他没有任何行政经验,为人又专横霸道。他的弟子梁启超说他是“最富于自信力之人也。其所执主义,无论何人,不能摇动之。于学术亦然,于治事亦然,不肯迁就主义以徇事物,而每熔其事物以佐其主义,常有六经皆我注脚、群山皆其仆从之概”(注:《梁启超全集》第一册,北京出版社1999年版,第497页。)。由这样一个既缺乏感召力、也没有凝聚力、同时又很自我的书生主持戊戌时期的行政改革,自然很难被廷臣们接受,所以“自四月二十三日以后,凡遇新政诏下,枢臣俱模棱不奉,或言看不懂,或言未办过”,想方设法加以抵制,不奉维新之令。这样,戊戌时期的行政改革方案缺少大臣们的支持和执行,也只能流于形式,成为空文。

第三,行政改革就其本质而言是调整利益,势必激化矛盾,因此必须做好预案,先改什么、后改什么、如何统筹协调等都要全盘规划、整体设计,做出合理的部署。显然,戊戌时期的行政改革没有做到这一点。其最突出的表现就是改革方案的推出毫无章法,也没有规划,带有很大的随意性。据中国史学会主编的《戊戌变法》第二册辑录,戊戌时期的上谕共有205条(从第45条到第249条),其中既有日常政务处理的谕令,又有对于各种上疏的批复、指示等,而事关改革的诏书,也混迹其间,与前两者很难区分开来。从这些按时间顺序排列的上谕来看,改革的措施是今天一条,明天另外一条,毫无关联,更谈不上连续性;有些改革很受关注,谕令自始至终都有,比如设学堂,有些只有一条就没有了下文,比如改革法律、设立邮政局等;而不少改革举措的出台很突然,有些甚至就是直接采用某个官员的奏折,如最具亮点的裁汰闲衙冗员方案就是取自岑春煊的奏折。结果犹如引发了一场政治地震。据陈夔龙《梦蕉亭杂记》记载:

“京师闲散衙门被裁者,不下十余处,连带关系因之失业者将及万人,朝野震骇,颇有民不聊生之戚。太仆寺……自奉旨后,群焉如鸟兽散,阒其无人,匪特印信文件,一无所有,即厅事户牖均已折毁无存。”(注:陈夔龙:《梦蕉亭杂记》卷2,上海古籍书店1983年版,第15-16页。)

为什么会这样呢?是因为这项改革决策事出突然,又没有配套措施安排被裁人员,所以奉旨后,“堂司等官一哄而散”,甩手不管,导致了极大的混乱。而这些人“失其所恃,人心皇皇,更有与维新诸臣不两立之势”(注:梁启超:《戊戌政变记》,载《戊戌变法》(一),第272页。)。除此之外,还有其他一些利益集团因既得利益受到损害,也走到改革的对立面,如废弃八股文,使数百万之老举人老秀才尽失其登进之路;将天下淫祠悉改为学堂,僧人咸怀咨怨。凡此种种,都使社会动荡,人心惶惶,于是“上自王公,下及士庶”的各个利益集团纠集在一起,群聚谤议,“众口哗然,谣言四起”⑤ 苏继祖:《清廷戊戌朝变记》,载《戊戌变法》(一),第335、337页。),以致于忌者、谤者盈衢塞巷,改革顿时千夫所指,为各种流言蜚语所笼罩,其悲剧性结局自不难预见。

第四,行政改革是一种政治过程,需要讲究技巧,采取必要的手段和策略,以确保其顺利实施,但戊戌时期参与改革的维新党人不仅并未注意及此,反而肆意谈论改革,甚至夸大其辞,制造政治恐慌,使改革一开始就处在不良的社会氛围中。据记载,裁汰闲衙的“诏书既下,主持新政者,先提议六部,或云:‘有尚书则侍郎为冗,有郎中则员外为冗,凡额外主事员外郎中,无兼差而食俸尚浅者,皆可回籍候资。……又提议翰林院,或曰:‘定编检额四十,新授职者皆罢,或曰:‘改议院”(注:胡思敬:《戊戌履霜录》,载《戊戌变法》(一),第368页。)。其实,诏书中要求裁撤的闲衙是詹事府、通政司、光禄寺、太仆寺、大理寺等,根本与六部、翰林院无关,但主持新政者无中生有,散布谣言,使很多本来不在改革之列的官僚们也“一夕数惊,皆惴惴不自保”,这无疑加剧了官场的紧张气氛,使改革的环境趋于恶化。而新党中的少年则推波助澜,把改革引进死胡同。他们“到处议论某官可裁,某人宜去,现已如何奏请皇上饬办,而皇上发下何旨,肆意矜张,为守旧中有心相仇者听去遍传也”,因此有人就此评论说:“办大事者,慎言语,慎用人,几事不密则害成,于人乎何尤?”⑤言下之意,维新党人根本就不是办大事的人。的确,他们本是草茅布衣,毫无政治经验,可一被光绪帝进用,便对最敏感、最复杂的行政体制开刀,对他们来说,实在是生命中不能承受之重,因而他们不仅为他们的不谨慎和轻狂付出了血的代价,而且最终葬送了改革。

20世纪末以来,行政改革已成为一个世界性的现象,是各国政府为适应国内外形势变化而采取的一项有目的、有意识的自我创新举措。然而,戊戌时期的行政改革则不是纯粹的清政府的自发行为,而是由朝野中少数无实权人士发起、促成的,所以引发了政治认同危机,陷入了有一倡而无群和的困境。改革虽然没有成功,但从康有为的论政到光绪帝的变政都是针对清朝行政体制的弊端而展开的,顺应了时代发展和社会变化的要求。改革不同于以往中国历史上围绕王权和集权为目的的任何一次行政体制改革,不仅为随即而来的清末新政时期的行政改革提供了蓝本,而且更重要的是给后来者提供了一些启示和教训,即行政改革既需要英明的设计者,也需要强大的推动者,但最需要的是全社会的认同;改革必须审时度势,全盘考虑,采取合适的策略,并细致、稳妥地付诸实施。

(责任编辑:陈炜祺)