王英津

内容提要 中国近代史上的联邦制主张及其实践的失败，表明联邦制在当时缺乏可行性；早期中国共产党由主张联邦制到放弃联邦制的转变，也表明中共党人对联邦制及中国国情的认识不断深化；当代台湾学者所提出的运用联邦制来实现海峡两岸统一的主张，仍不具有可行性。

关键词 联邦制 国家结构形式 中国 统一

〔中图分类号〕D618；D621 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X(2009)02-0056-07

联邦制思潮自20世纪初传入中国以来，迄今已有一个世纪。在这期间，不断有人主张用它来解决中国的国家统一问题，特别是当今仍有个别台湾学者主张用它来实现两岸统一。那么，联邦制模式在中国的国家统一问题上究竟有没有可行性？为此，笔者从政治学的分析视角，结合历史和现实两个方面来对此做进一步探讨。

一、中国近代史上的联邦制主张及其实践的失败

在中国建立联邦制的构想并非始于今日，可以说已有一个世纪的历史了，特别是从清朝末年到中华人民共和国成立前的半个世纪中，几乎各种重要政治力量的代表人物都提出过实行联邦制的主张。戊戌变法前后，陈宝箴被授湖南巡抚，与署理按察使黄遵宪“励行新政”，试图通过在湖南建立地方自治政权，继而向全国推广，最终建立联邦制，以取代传统的专制主义中央集权统治。近代史上最早也较系统地论述在中国建立联邦制的思想家是黄遵宪，而非如有些论著所称是梁启超或孙中山。1902年黄遵宪在给梁启超的信中首次提出了在中国建立联邦制的构想，其具体方案是：“‘取租税讼狱警察之权，分之于四方百姓，欲取学校、武备、交通之权，归之于中央政府，于古今之督抚、藩臬等官，以分巡道为地方大吏，其职在行政而不许议政。上自朝廷下至府县，咸设民选议院为出治之所。而又将二十一行省分划为五大部，各设总督，其体制如澳洲、加拿大总督。中央政府权如英主、共统辖本国五大部，如德意志之统率日耳曼全部，如合众国统领之统辖美利坚联邦，如此则‘内安民生，外联与国，或亦足以自主”(注:郑海麟：《黄遵宪与近代中国》，生活•读书•新知三联书店出版社,1988年，第429页。)。从以上制度设计来看，黄遵宪的联邦中国构想吸收了日本的地方自治政制、英国（含当时独属英国管辖的澳洲、加拿大等英联邦国家）的英联邦统制，在中央与地方的关系方面，则参照美国的垂直统合模式，即允许地方政府有治权而无主权，但地方政府的治权来自地方百姓的授予，而不是来自中央政府的授予，这是民主政制与专制政制（中央集权制）的最本质的区别。中央政府专责涉及国家主权的国防、外交及电信、交通运输等事务。黄遵宪的联邦中国构想，不管其是否可行，在当时的历史条件下，无疑具有进步意义。

1911年，辛亥革命虽然结束了满清帝制，建立了“中华民国”，但在推翻满清的革命过程中，湖南、江西、云南、四川等十五个省及上海等一些大城市都先后爆发起义，宣布独立，于是出现地方割据及各省权力互不统属的局面。而当时的“中华民国”虽然在湖北武昌组成了军政府，但并不是能够统辖各省的中央政府，因此有人提议在中国实行统一的“联邦政体”，将各省自行订立的“咨议局章程”作为“省宪法”，在各省自治的基础上，通过各省派代表集议制订联邦统一宪法，效法美国的制度建立联邦制。在这一时期，孙中山的联邦制主张最有代表性，他的建议如下：“中国于地理上分为二十二行省，加以三大属地蒙古、西藏、新疆是也，其面积实较全欧为大。各省气候不同，故人民之习惯性质亦各随气候而为差异。似此情势，于政治上万不宜于中央集权，倘用北美联邦制度实最相宜，每省对于内政各有其完全自由，各负其整理统领之责；但于各省上建设一中央政府，专管军事、外交、财政、则气息自联贯矣”。(注:孙中山：《孙中山全集》(第1卷)，中华书局，1981年，第561-562页。)孙中山的联邦中国构想，是参照了美国的垂直统合联邦模式，即各省在内政上有一定的自主性，但代表主权的军事、外交、财政则由各省联合组织的中央政府专管，按照今天国际法上的观点来说，联邦成员仅仅具有内政管辖上的自主权，但没有对外交往权，更不是国际法的主体，由联邦成员组成的统一的中央政府，才能代表联邦行使外交权和国防权、财政管理权，所以联邦本身才形成一个统一的国际法主体。

辛亥革命后，中央政权数度更迭，而每一次的政权更迭都会引发对于联邦制的新的关注。这种关注或是表现为对联邦制的赞成，或是表现为对联邦制的否定，再加上倡导联邦制的政治人物在政治实践中更多的只是把联邦制当作政治斗争的一种策略，当作抗衡独裁统治的一种制度设计与安排，因而联邦制始终只是一种政治主张，或只是政治批评的靶子。辛亥革命后的十多年里，政权更替仍在客观上为联邦制成为现实的国家结构形式提供了较多的机会，而联邦制却始终未能真正得以实行，再加上这一时期军阀割据的加重，使得知识界开始从理论上思考联邦制是否适合中国国情的问题。于是，戴季陶、章士钊、张东荪等人率先发表文章，开始从理论上对联邦制加以探讨。与此同时，梁启超等人加入了关于联邦制的讨论并以《大中华》杂志为阵地与张东荪主编的《新中华》杂志就联邦制问题展开了激烈的争论。在中国是否应该实行联邦制的问题上，争论双方的分歧主要表现为统一国家的建立与实行联邦制的先后顺序，中国的国情是否适于联邦制，以及国家统一与联邦制的关系等方面。（1）对于统一国家的建立与实行联邦制的先后顺序问题。反对者认为，世界上实行联邦制的国家如美国、德国都是“先分后合”，即先有各邦，各邦又依据实际需要联合起来，组成一个联邦制国家，中国本来就是一个单一制国家，如实行联邦制，就是“先合后分”，这一顺序有悖于世界上联邦制国家的形成路径。主张者则认为，中国在武昌起义之后出现了各省分别宣布独立的情况，如“合各省之机关以组织共和政府”，同样是“由分而合”，与世界上的其他联邦制国家是一样的。（2）对于中国国情是否适于采取联邦制的问题。反对者认为，中国文化落后，不具备实行联邦制的社会基础，如果在这种情况下推行联邦制只会导致政治的不稳定，而主张者则认为，中国地域广大，各个地方的情况千差万别，只有联邦制才能照顾到各地的具体情况，因地制宜地把本地政治搞好。（3）对于国家统一与联邦制关系问题。反对者认为，中国只有传播既有的统一外形才能在世界上保持大国形象，如果实行联邦制则势必造成“藩镇割据”的局面。主张者则从中国的时局出发，认为实行单一制便是加强中央集权，为卖国的北洋政府大开方便之门；中国地域广阔，只有先实行地方分权，培养人民之自治能力，建设好各省，尔后才能建设新中国，“惟真分权始能真统一”(注:转引自徐矛：《中华民国政治制度史》，上海人民出版社，1997年，第433页。)。

1920年前后，在既有争论的基础上，学者们不仅要研究中国是否宜于实行联邦制，还将与联邦制相关的其他问题也纳入其研究范畴。于是，有关联邦制与自治问题、联邦制与宪法研究等方面的论文纷纷问世。《太平洋》杂志第三卷的“联省自治专号”、《改造》杂志第三卷的“自治问题研究”与“联邦问题研究”两个专号以及《东方杂志》的“宪法研究专号”等刊载了大量的此类文章。如：杨端六的《时局问题之根本讨论》、蒋百里的《同一湖谈自治的一封信》、蓝公武的《我的联邦论》、章士钊的《造邦》、李剑农的《民国统一问题》、孙几伊的《自治运动与联邦》和《制宪问题的理论和实际》、宁协万的《宪法应采联省民主制》等等。应该说，中国资产阶级知识分子关于联邦制的这场争论既没有输家，也没有赢家。

②王丽萍：《联邦制与世界秩序》，北京大学出版社,2000年，第183、184页。)这是因为：第一，双方强调的都是联邦制中“分权”的一面，只是围绕分权是利大于弊，还是弊大于利问题进行争论，却都忽略了联邦制的本质是“合”而不是“分”，在“分权”的背后，隐藏着“集中”的本质。第二，在中国国情与联邦制是否相宜的问题上，反对者认为中国文化落后，民智未开，因而不适应实行联邦制。支持者则认为中国地域广阔，各地情况迥异，因而应该采取联邦制。这里，反对者对联邦制的反对找错了依据，支持者对联邦制的支持则证据不足。第三，关于联邦制与统一的关系问题，反对者认为联邦制会导致“藩镇割据”局面的形成，危害国家的统一。支持者认为联邦制可以通过先分权于地方，培养人民的自治能力，建设好各省，进而建设好中国。双方争论的根据都是站不住脚的：反对者没有认识到联邦制所具有的整合国家的功能，而支持者显然还缺乏对世界各联邦制国家建国历史的深入、细致的考察，因而没有看到地方自治与实行联邦制之间孰因孰果的真实联系。

从总体上说，虽然这场争论没有能够解决联邦制在中国到底是否可行的问题，但这场争论为如何解决中国社会问题、实现政治发展开辟了新的思维空间，双方在争论中所表现出来的对联邦制和中国国情的可贵的探索精神，以及对联邦制和中国国情的一些客观、准确的认识，也成为日后相关讨论和研究的重要依据和基础。②

联邦制在中国的最早实践是发生于20世纪20年代的“联省自治”运动。众所周知，该运动发端于湖南，在1920年至1922年达到高潮，1923年后开始衰落。“联省自治”运动在当时中国所引起的反响是巨大而强烈的。当时不同的力量对于“联省自治”抱有不同的政治考虑和动机：以知识界、思想界精英为主体的社会名流主张“联省自治”运动，是出于削弱北京政权的目的；而地方军阀主张“联省自治”运动，则是出于保存地盘，以抗衡中央政权的需要，联邦制被看作是保存实力的护身符。很显然，联邦制在当时被各种政治力量当作成了一种政治斗争的策略和手段。民国初年“联省自治”运动是中国在政体变迁之际各种矛盾显现和发展的一个后果，实行联邦制对于抗衡当时的独裁政治或许具有一些积极的意义，但是实行联邦制的一个可能后果将是统一国家的分裂。在这个意义上，联邦制最终没有被实行是一种理性而明智的选择。

二、早期中国共产党的联邦制构想及其思想改变

1922年7月，中国共产党“二大”宣言中，第一次提出了对未来中国国家结构形式的设想。这个设想是：（1）统一中国本部（东三省在内）为真正民主共和国；（2）蒙古、西藏、回疆三部实行自治，成为民主自治邦；（3）用自由联邦制，统一中国本部、蒙古、西藏、回疆，建立中华联邦共和国。《中共中央文件选集》（1），中共中央党校出版社,1989年，第99-117页。)中国共产党之所以把联邦制作为未来中国的国家结构形式，一个重要的原因是年轻的中国共产党是共产国际的一个支部，共产国际的联邦制思想对中国共产党产生了重要影响，又加之对中国少数民族问题的认识缺乏经验。需要说明的是，中国共产党所要建立的不是完全的联邦，而是部分的联邦，即统一的中国本部，与蒙古、西藏和回疆这三个自治邦建立联邦。至于统一后的中国本部，中国共产党不主张实行联邦制。但是，中国共产党认为，在军阀混战、割据的条件下，如果将与中国本部经济生活不同的三个少数民族地区强行统一于中国本部，其结果只能带来军阀地盘的扩大而同时又严重损害这些地区民族自决自治的进步，这对中国本部的人民没有丝毫的利益。所以，中国共产党认为，我们既要反对割据式的联省自治，也要反对大一统的武力统一。因而说，中国共产党所提出的国家结构形式设想，完全是从民族自决的角度出发的，其目的是为了充分照顾和保障这些民族的利益。

由上可知，中国共产党主张搞联邦制与20世纪20年代“联省自治”运动中有人主张的联邦制有本质不同，前者是为国家的统一和民族的团结而主张联邦制，后者是为分裂割据而主张联邦制，更具体地讲，中国共产党完全是保障中国少数民族的民族自决、自治权利而提出联邦制，因而在中国共产党那里建立联邦制不是目的，而是手段，中国共产党要用联邦制达到的目的是国家的统一和民族的团结。既然是一种手段，所以，当中国共产党从中国国情出发找到另一种既能实现和保证国家统一，又能实现和保证民族自决权有效实现的新的政治形式——单一制时，中国共产党就把联邦制放弃了。

④林尚立：《当代中国政治形态研究》，天津人民出版社,2000年，第28、80页。)如前所述，中国共产党很早就提出了民族自治的主张，但是，这种自治是在联邦内建立自由邦的自治。抗日战争爆发后，随着形势的变化，中国共产党发现采行联邦制很容易被敌对势力利用来分裂中国。在这方面，当时伪“满州国”的建立无疑给联邦制主张敲响了警钟。为了粉碎帝国主义和民族分裂主义试图分裂中国的阴谋，中国共产党关于民族自治的提法有所改变，转向主要强调建立民族自治区。然而，中国共产党最终放弃以保证民族自决权利为核心目的的联邦制主张，是在1945年10月明确提出在内蒙古实行区域自治以后。从这时起，中国共产党就从主张民族自决和建立联邦制国家转变到主张建立单一制国家，采取民族区域自治制度。张尔驹：《中国民族区域自治的理论和实践》，中国社会科学出版社,1988年，第60页。)1946年至1949年建国时，中国共产党在承认各少数民族具有平等自治权利的基础上，明确地把实行民族区域自治作为解决国内民族问题的基本政策。需要注意的是，中国共产党此前尽管主张联邦制，但从来没有反对单一制；相反，认为中国的本部应实行单一制，而且单一制在制度精神上与中国共产党传统的组织和制度精神（即民主集中制）是相一致的。

中国共产党经过这样一个探索、实践和再探索的历史反复过程，终于在新中国诞生之前有了明确的模式，即实行以民族区域自治为基础的单一制。但从现有的历史资料来看，新中国成立前夕，毛泽东对中国国家结构最终采取什么形式，曾犹豫过，对在中国这样统一的多民族国家内究竟实行联邦制还是民族区域自治这个问题进行了反复权衡。当时，毛泽东征求了李维汉同志的意见。李维汉经过大量调查研究，分析了我国具体情况和苏联不同，主张不能照搬苏联的做法实行联邦制，而应在少数民族聚居区，实行民族区域自治的政策和制度。毛泽东采纳了这个建议。于是在1949年9月的《共同纲领》中，我们最终选择了建立单一制下的民族区域自治制度。

促使中国共产党最终放弃联邦制而采行单一制的因素很多，但最重要的因素，却是国内外敌对势力对国家统一和民族团结所构成的威胁；中国共产党在民族自治问题上改变策略也主要源于这个因素，对国家结构形式的最终确定也主要源于这个因素。对此，周恩来有非常精辟的解释：“任何民族都是有自决权的，这是毫无疑问的事。但是今天帝国主义者又想分裂我们的西藏、台湾甚至新疆，在这种情况下，我们希望各民族不要听帝国主义者的挑拨。为了这一点，我们国家的名称，叫中华人民共和国，而不叫联邦。”(注:周恩来：《周恩来统一战线文选》，人民出版社,1984年，第139-140页。)由此，我们可以得出这样的结论：新中国放弃联邦制国家结构形式的选择，从根本意义上讲，是为了实现和保证国家的统一。④

三、当代台湾学者在两岸统一问题上的联邦制主张及其不可行性

（一）台湾学者的联邦制主张

在联邦制主张沉寂了七、八十年后，台湾的部分学者又主张用联邦制的架构来促成海峡两岸的统一。概括近些年来在两岸统一问题上的联邦制主张，主要有以下两个代表性的构想：

1．《中华联邦宪草》对联邦中国的设计

《中华联邦宪草》的全名为《中华联邦共和国宪法》（建议性草案），于1994年1月31日在美国旧金山由“联邦中国宪法工作会议”定稿。在此之前的1993年夏天，美国21世纪中国基金会在夏威夷举行过一场“中国统一模式和宪法结构学术讨论会”(注:《台湾联合报》1994年4月27日。)，邀请海内外政法学者近20人参加。台湾方面参加的学者包括胡佛、明居正、朱云汉；香港则有翁松燃、张鑫，海外方面则有吴元黎、赵穗生等。会议讨论的结果即是这部《宪草》。根据《宪草》，“中华联邦共和国为自由、民主、法治的联邦共和国”，“联邦共和国的主权属于全体国民”。至于联邦的组成单位，则包括自治邦、自治省、自治市和特别区。台湾作为自治邦，其地位与内蒙、西藏、新疆、宁夏、广西并列，与内地的“自治省”有别。香港、澳门则为“特别区”。上海、天津、北京三市为自治市，其余依制划分为32个自治省。《宪草》对各“自治邦”给予自行制定宪法的权利，并有权以“中国某自治邦”的名义与外国缔结非军事性协定，有权决定参加各种国际组织、设立驻外代表机构，而“台湾自治邦”则享有如下特别的权力：发行货币、签发证照、签证、设立终审法庭、财政独立、免征联邦税、可维持武装部队、有权拒绝联邦驻军，以及航天、航空、海运、邮政、电信、知识产权等的管辖权。联邦共和国总统由国会两院（国民院与联邦院）议员及各邦、省、市、区行政首长组成之选举人团体选举产生，每届任期4年，连选得连任一次，总统当选人须在宣誓就职前退出政党，总统颁布法律、发布命令须经国务院总理之附署；联邦共和国设国务院为最高行政机关，设总理一人为机关首长，有主持国务会议、制定行政法规、发布决定和命令、向国会提出议案、统帅并指挥联邦军队，任免联邦官员等权利。联邦的实际政务由总理负责，政体为内阁制；联邦设置普通法院、上诉法院和最高法院，独立行使司法权，各邦、省、市、区自行立法组织司法机关行使本邦、省、市、区之司法权，各邦、省、市、区应互相尊重司法管辖权。(注:

陈志奇：《台湾两岸关系实录》(上册)，台湾两岸关系研究中心出版,1993年，第328-344页。)

2．陶百川的“二元合作联邦”构想

1992年11月12日，时任台湾“国策顾问”的陶百川在一次讨论会上着重阐述了以“二元合作联邦制”来统一中国的观点。他强调统一的中国在自由、民主、均富三要素外尚须具备均权，意指中央与地方都应享有适当程度和幅度的权力，各取所需，各得其所。陶百川认为：“苏联之所以解体，便是因为联邦政府过分侵占了加盟共和国的权力和利益，我国规划统一，应以苏联为借鉴”。于是他提出“二元合作联邦”的十项构想：（1）统一后，联邦政府不派军队进驻台湾，也不调走台湾的军队，台湾可以向外国购买并自制武器，以维持自卫兵力。（2）统一后，台湾可保持其经济和社会制度，生活方式和党政军特有各项组织。（3）统一后，台湾可在一个中国的原则下行使外交权，包括参加国际组织，并与他国签订经贸协定和处理领事业务。（4）统一后台湾将有独立的立法权，在不违背联邦宪法的原则下，可制定自己的法律，作为管理台湾的基础。（5）统一后，台湾将有独立的司法权和司法机关。大陆的法律规章不适用于台湾；台湾的最高法院拥有最终审判权，不必上诉到联邦最高法院。（6）统一后，台湾可用青天白日满地红的旗帜，并用“中华”或“中国”（China）的称号；如果将来另定新国号和国旗，则应一体使用。（7）统一后，联邦政府设两院制的联邦国会，它的上议院由各省议会选派代表二人参加组成，下议院议员则由各省人民普选产生。（8）统一后的联邦政府设宪法法院，享有联邦及各省法律之审查权，其法官人选须得联邦上议院的同意。（9）联邦与各省如有争执，应以和平方式协调解决，不得使用武力。其争执如涉及宪法或法律者由宪法法院判决之。（10）各省得经省民直接投票决定退出联邦，但其投票须由联邦政府派员监察。(注:陈志奇：《台湾两岸关系实录》(下册)，台湾两岸关系研究中心出版，1993年，第53-58页。)简言之，陶先生的“二元合作联邦”，突出的是“统中有独，独中有统”，基本上是企图借助于邦联作为过渡安排最终以联邦制实现两岸统一的思路。

（二）联邦制模式在两岸统一问题上的不可行性

联邦制模式究竟能否适于两岸统一？为深入探讨这一问题，笔者现将海峡两岸建构联邦制的所有模式类型设计出来，逐一分析。对于大陆方面和台湾方面来说，通过联邦制实现两岸统一无非有两种模式类型，我们为了研究的方便起见，分别将它们称之为模式A和模式B。

1、模式A

（1）模式特点。是将大陆现有的省级地方行政区域与台湾地区都变成地位平行的联邦成员单位，或者将目前中国所有的省级行政单位（包括台湾）重组，再分成若干个联邦成员单位，然后共组联邦中央政府。

（2）可行性分析。模式A将从根本上改变中国现行的国家结构形式，将使中国现有的中央与地方关系的性质发生变化。从这种模式可能产生的结果来看，该模式缺乏可行性。这是因为：第一，提高了维护国家统一的成本。联邦制具有比单一制更大的包容性，所以联邦制所提供的制度框架通常比单一制所提供的制度框架更易于实现国家统一，但不容否认的是，联邦制不利于维护国家统一，因为联邦制因主权行使权的纵向分享而有一个重要的缺点，那就是它使政府弱化，正如托克维尔在考察美国联邦制时所指出：“一切联邦制国家所依据的原则，是把主权分成两部分。立法者们把这种划分规定得不够明确，但他们只能在表述上使划分含混于一时，而不能永远这样下去，另外，被划分的主权永远比完整的主权软弱”

④〔法〕托克维尔：《论美国的民主》，商务印书馆,1996年，第186-187、186页。)。戴雪(Dicey)从宪法和法律的角度也得出同样的看法。他说：“联邦制宪法与单一制宪法相比，它产生的是一个弱化的政府……一个真正的联邦政府是基于权力划分而形成的，这就意味着政治家要为平衡联盟内一个州和另一州的关系作出不断的努力”〔英〕戴雪：《英宪精义》，雷宾南译，中国法制出版社,2001年，第58页。)。尽管现在世界上各联邦制国家都有中央集权的倾向，但是整个政府体系对社会的作用还是弱化的。在政府控制社会的能力弱化的情况下，联邦国家内的民族分裂主义和地区分离主义就会抬头，国家就面临着解体的危险。要想维护国家统一而避免国家再度分裂或解体，维护国家统一的成本必然会大幅度地提高。第二次世界大战后担任过中华民国司法部顾问的美国法学家庞德(Roscoe Pound)曾就当时中国推行宪政和联邦制问题提出过一些警告。他说，如果一个国家面临野心勃勃的强大邻国的压力和威胁时，纯粹的联邦制是难以存续的。因为这时中央集权比联邦制更有效率来应付危机状态。(注:Roscoe Pound, The Chinese Constitution, New York University Law Quarterly Review 22, 1947年，第214-219页。)当今的中国虽然不再直接面临外部的军事威胁，但周边的国际局势也时常会对中国国内中央与地方关系产生重要影响，进而会影响到中国的稳定和统一。这样一来，势必会提高我们维护国家统一的成本。第二，中国目前尚不具备通过联邦制统一中国的政治条件。“联邦制无论做什么都有一套复杂的理论。这套理论的运用，要求被统治者每天都得运用他们对这套理论具有的知识”。“在这样的政府中，一切事情都要经过反复协议和复杂的手续，只有长期以来惯于自治和政治知识普及到社会下层的民族，才适于采用这套办法”。在美国实行联邦制以后，墨西哥也于1824年通过了一部联邦制宪法，但其结果至少在整个19世纪不太理想，正如托克维尔所言，“墨西哥人希望实行联邦制，于是他们把他们的邻居英裔美国人的联邦宪法作为蓝本，并几乎全部照抄了过来。但是，他们只是抄来了宪法的条文，而无法同时把给予宪法以生命的精神移植过来。因此，他们的双重政府的车轮便时停时转。各州的主权和联邦的主权时常超越宪法为它们规定的范围，所以双方总是冲突”④。墨西哥的联邦制到20世纪30年代之后才逐步成熟起来。墨西哥的早期联邦制实践向我们昭示：联邦制的成功运作需要有一个成熟的政治生态环境。像中国这样有几千年中央集权制传统的国家，即使为实现国家统一而人为地去构建一个联邦制，那么，这样的联邦制与西方那种经过几百年的人文整合和历史演进，在法治和民主的追求中所形成的内生型“联邦制”相比较，也只能属于“外生型”联邦制。在这样联邦制下，国民缺乏联邦主义意识，因没有得到过联邦制下政治训练而缺乏联邦政治的操作技巧，从而很容易导致国民政治心理的错位。换言之，中国目前不具备通过联邦制去实现国家统一的应具要素。在这种情况下，单单为了国家统一而不考虑其他要素，人为地去移植联邦制，它也很难在中国扎根开花，即使能够扎根开花，从移植到扎根开花的这个过程也会相当的漫长。在这个过程中，理念冲突，制度碰撞，极易引发政治和社会不稳定，加之，这个过程与我国的社会转型过程相重叠，这就更增加了不稳定的可能性。而与此同时，用联邦制统一后的中国，一方面由于制度本身的原因必然会造成中央权威的部分流失，这是因为在联邦制的结构中，其主权行使权是由联邦中央政府和联邦成员政府分享的；另一方面联邦制的生成条件非常复杂，对于这种“外生型”的联邦制来说，其联邦中央政府的权威一时很难形成，即使能够形成，其维持也比单一制更复杂、更困难。在这一点上，它与“内生型”联邦制会自然生成法理型中央权威是不一样的。如果这样，便使得中央政府控制社会的能力大大减弱，一旦出现政治或社会的动荡，中央政府则难以驾驭局势，到那时，中国很可能不是统一了，而是四分五裂了。由于以上两方面的原因，大陆方面不宜做出模式A的选择，至少在体制转型时期不宜采用这种模式来实现两岸统一。

另外，从台湾方面来讲，也可能因自己被当作与其他省级行政单位平行的一个联邦成员单位而拒绝接受。

（二）模式B

（1）模式特点。将大陆与台湾作为法律上对等的两个联邦成员实体，共组联邦中央政府。在整个联邦中国内，只有大陆和台湾两个成员单位。

（2）可行性分析。该模式也不具有可行性，这除了由于模式A不可行的原因同样适用于该模式之外，还因为该模式反映的关系虽然对等，但不对称。这就从根本上影响了该模式的可行性，因为根据一般的联邦组成原理，组成联邦的各成员单位之间在土地面积和人口上应尽可能是大致的平衡，否则，其最终结果是难以想象的。因为一般来说，土地和人口均占优势的成员，也将有更多的经济资源，因而，它可能会寻求对力量薄弱的小的成员的控制。如果真出现这种情况，那将是非常糟糕的。但是，各成员之间在土地面积和人口上有着完全的平等，在现实中是不可能的，任何一个联邦，其成员单位间均会有实力大小的差别，美国和印度的事实就是一个有力的说明，因为在它们那边有非常大的州（邦），也有非常小的州（邦）。但是，“最主要的是，不应有任何一个邦比其余各邦强大到能有力量对抗许多个邦联合在一起的力量。假如有这样一个邦，而且是唯一的一个，它坚持要控制共同的讨论；假如有两个这样的邦，在它们意见一致时那将是无法抵抗的；而一旦它们意见不一致，一切将取决于它们之间的权力斗争”(注:〔英〕密尔：《代议制政府》商务印书馆,1982年，第231-232页。)。20世纪80年代，从事联邦制研究的学者里克（William H. Riker）和莱姆科（Jonathan Lemco）从联邦制的结构入手，对联邦制的结构与稳定性的关系进行了量化分析。他们认为，联邦制的结构应该包括五个方面：第一，是否存在一个特别大的成员单位；第二，成员单位数目的多少；第三，是否存在表现为语言差别的文化或种族分散，尤其是语言差别构成地区性的区别；第四，联邦的富裕程度；第五，联邦及其成员单位的政治自由度。(注:William H.Riker and Jonathan Lemco ,The relation between Structure and Stability in Federal Governments, in Riker ,ed.,The Development of American Federalism ,Kluwer Academic Publishers ,1987年,第113-129页。)他们考察了从1798年到研究时为止存在着或存在的40个联邦，范围覆盖了整个世界。他们的分析结果表明，成员单位少和特大规模的成员单位的存在是联邦的真正危险，而语言差异、贫富程度以及政治自由压抑与稳定性之间都不存在较大的相关性。大陆与台湾之间无论在自然资源还是社会资源方面都存在着高度的差异性，由二者组成的联邦必然是一个高度非均衡的联邦。因此，即使两岸以联邦制的方式实现了统一，这个统一后的联邦也会因同时具备了导致联邦不稳定的两个因素而从一开始就注定了失败的命运，最终导致联邦解体。另外，该模式中联邦成员单位的构成数目仅有这两个也影响了该模式的可行性，至今尚未发现世界上存在着仅有两个联邦成员单位的联邦制国家。分析至此，笔者认为，这种联邦制模式也缺乏可行性。

作者单位：中国人民大学国际关系学院

责任编辑：刘之静