郭建万　袁　丽

广州和佛山地理相连、生活相依，文化相通，经济互补明显，随着城市化进程的推进，已初步形成都市圈的格局。但真正意义上的广佛融城，目前还不成熟，尤其是经济的关联度和一体化程度都还不高，区域优势没有发挥出来。概括起来, 广佛融城进程中存在的障碍因素主要包括以下几个方面。

一、各自为政，缺乏合作意识以及缺乏超越行政区的协调力量

行政壁垒是广佛融城的关键性障碍。在我国既有的体制格局下，地方政府在推动经济增长、提供公共产品、引导体制创新、扩大对外开放、提升人民生活等方面有着不可推卸的责任和不可替代的作用，但地方政府在促进本地经济增长的同时，也必然产生地方保护主义的冲动。出于对自身经济利益最大化的追求，地方政府对经济的干预，使行政区划成为阻隔经济一体化进程的严重障碍，阻碍了统一市场的形成，而行政区内经济的发展往往以阻碍区域发展为代价。广州、佛山两个城市的经济一体化，政府间共识已久，在交通基础设施建设方面也已有合作成果，但这种合作仍没有形成经济融合的内在驱动机制，广佛两地各级政府的行政行为在很大程度上还是按照自身发展的内在逻辑和实际需要来展开，行政壁垒仍表现得较为突出（柳立子，2002）。

（一）各级政府各自为政，没有树立整个区域协调发展的观念

虽然广州和佛山两市经济社会联系日益密切，然而在市场经济尚未成熟和要素市场还未统一的条件下，广州、佛山两市在考虑利益得失时必然是各自为政，导致盲目竞争、重复建设、区域合作意识不强。如两地各自为政的规划，往往造成基础设施、产业投资、商业网点重复建设和资源浪费。此外，有些地区在开放引资上竞相出台优惠政策，在外贸出口上竞相压价，导致过度竞争乃至恶性竞争。这种制度上的障碍，至少有几个方面的不良影响：其一，在同一经济圈内存在不同的游戏规则，算不上真正的一体化；其二，政策制度的差异，使企业的营商成本增加，不利于刺激企业的投资，也不利于民营资本的发展；其三，不利于政府对区域经济发展的协调及管理。在同一经济圈内存在不同的游戏规则，算不上真正的一体化；政策制度的差异，使企业的营商成本增加，不利于刺激企业的投资，也不利于民营资本的发展；不利于政府对区域经济发展的协调及管理。

（二）缺乏内在驱动机制和组织协调机制

广佛合作的大思路是清晰的。从佛山自身的认识看，与广州共同打造广佛经济圈的愿望是强烈的，无论是官方和民间都认同佛山的发展须以广州为中心，佛山接受广州的辐射是客观事实。但是，在大框架基本确定的前提下，在不同的产业、行业的衔接与互补，在人流、物流、信息流、资金流的无障碍流动等细节上，仍然有待两地的政府和学术界进行更深层次的探讨。两地政府在经济一体化的具体问题上缺乏沟通，目前还没有形成跨地区跨部门的组织协调机制，还没有专门的领导机构来推进区域的一体化。

（三）各级政府制度政策差异

由于广佛经济圈内存在两个不同的政府主体，因此在各自利益维护方面可能会存在冲突，一旦涉及到广佛之间的竞争的时候，自身的利益将会优先考虑，此外，一些政策的差异也可能成为制约广佛融城进程的重要因素。比如，在开放引资上竞相出台优惠政策，在外贸出口上竞相压价，导致过度或恶性竞争等等。

二、地区产业互补性较弱，产业发展缺乏协调机制

（一）广佛缺失完整产业链

广州服务业发达，占GDP的比例达到58％，是金融中心，同时汽车、石化、钢铁、造船等重工业优势明显；佛山经济以轻型制造业为主，制造业所占比例超过60％，特别是在家电、建材、服装等轻工业品方面更为突出，是佛山地区的支柱产业。制造业经济就其本质而言是产业链经济，虽然两地在产业链上所处的位置不同，但是由于受“行政区经济”的影响，这种产业链只存在于各自的市域范围内，发展空间有限，产业集聚程度有限，产业链的延伸不足。广佛两地园区之间上下游产业联系很少，区域之间没有形成合理的产业分工，尚未形成真正意义上的建立在产业互补基础之上的产业链。因此，实现区域产业结构合理化，已成为广佛经济合作的当务之急。

（二）文化旅游产业合作较少

旅游业是第三产业重要组成部分，也是广佛两市国民收入的重要来源。尽管广佛旅游文化的发展取得了显著成绩，广佛旅游文化圈的构建也具有坚实的经济基础和深厚的文化底蕴，但是，广州、佛山的旅游文化发展还存在着各自的问题和一些共同的问题，构建旅游文化圈也还有诸多障碍需要跨越。如广佛两地旅游产业结构有待进一步合理化，产业有待升级；旅游合作没有形成鲜明的特色，推出了独具特色的精品旅游线路，没有形成区域旅游品牌效应。

（三）企业合作意识不强

两市企业运行较为无序、缺乏整体性，各企业各自为战，以自我为中心，缺乏的合作理念和精神，往往各自投人大量人力、物力、财力进行生产、宣传促销，带来资源的极大浪费。由于两市企业缺乏合作，在激烈的市场竞争中，导致两地产业优惠政策乏力，企业诚信不足，企业的政策环境、经营环境都不尽如意，相互间恶性竞争，形成恶性循环，使产业效率低下，无法形成竞争优势以应对国内相关行业的竞争和跨国企业的竞争。

三、缺乏快速便捷的城际交通联系，区域交通体系衔接不够

实现广佛交通的构想看起来简单，做起来并非易事。还存在认识上的、区域管理体制上的和行业管理体制上的种种阻碍，这些障碍制约着广佛融城的步伐（赵起超，2001）。这不仅存在于意识上的障碍，也存在于城市行政管理体制的障碍：主要是各自为政、自成一体、各为藩篱的体制，阻碍着广佛交通建设和发展，阻碍着广佛交通的建没和发展，使得交通运输建设与管理的机制不适应区域经济合作发展要求。另外，交通运输成本偏高，缺乏顺畅的交通网络来保证要素的低成本流动，制约广佛经济的合作发展。如路桥收费站的设置、公交系统尚未一体化，广佛公交线路仍属长途车，给两地经济合作带来不便。

四、广佛融城仍处于初级发展阶段，区域一体化体制、机制尚未建立

（一）中心城市扩散能力待加强

现代化大都市不仅人口、产业和生产活动高度集中，而且资金融通、中枢管理、商贸物流、科技教育、信息咨询等服务活动也高度集聚。广州作为珠三角及泛珠三角的中心城市，与现代化国际大都市相比还存在不少的差距。此外，佛山作为广东第三大城市的实力还有待提升。

（二）形态障碍分析

广佛融城的趋势，将会形成以广州为中心，以佛山为次中心的都市连绵区，城乡二元结构也将逐步消除，使区域都市成为各种要素流动的枢纽和创新的孵化器。广佛形态的问题不仅是两个城市之间的问题，还涉及到大量的乡镇，这些经济异常活跃的乡镇，若不能纳入城市融合的范畴，则广佛融城将缺少坚实的基础。

五、生态环境制约

（一）区域生态环境日趋恶化

在广州和佛山工业化、城市化加速发展的同时，由于缺乏合理的规划和引导，目前仍未摆脱资源消耗型发展阶段，造成较严重的水环境污染、大气环境污染、自然环境灾害等，使工业污染从城市扩散到农村，从局部扩散到整个区域。尤其是各镇大量“小集中、大分散”的工业企业污染源，使区域生态环境污染日益加重。

（二）“三废”排放量大,环境污染比较严重

首先，二氧化硫总量控制难度大，酸雨污染严重。广州佛山两地环境污染严重，城市降水质量较差，酸雨污染仍然严重，没有达到广东省下达的大气污染物总量控制指标，大气污染治理设施建设投资不足。其次，饮用水源地面临潜在威胁。饮用水源地的环境质量一直是人们关注的焦点，省环保局的数据显示，北江水系，水质已受到一定程度的污染。且随着西江产业带的兴起和发展，西江饮用水源地的保护也面临着潜在威胁，这一现象也存在于广州，水源达标率为67.9%。第三，河涌水环境综合整治任务艰巨。目前，广佛两市废水排放总量没有出现减少趋势，河涌综合整治任务艰巨。两地废水排放指标都有增加趋势。

（三）固体废物处理处置设施建设滞后

随着人口的不断增多，生活垃圾产生量也在逐年增多，部分生活垃圾填埋场已经满负荷，到了封场期限。固体废物的规范处理设施建设不足，部分处理技术水平偏低，产生二次环境污染问题。据有关研究表明，广佛都市圈内各城镇的供水、燃气、配电设施等城镇发展前提性基础设施的供给大于需求，而污水处理率、垃圾焚烧率相对偏低。广州每天的污水排放量至少在200万吨左右，而经过污水处理的不到50％；佛山目前全市污水排放量约为每天230多万立方米，但目前已建和在建的污水日处理能力只有约60万立方米，中心城区城市污水处理率也仅有50％左右。

根据《佛山市固体废物资源化和处理处置规划》以及《广州市固体废物污染防治规划(2005～2015)》的研究成果，广佛固废产生量不断增加，同时由于规划用地紧张，生活垃圾和工业固废处理处置场地的选址成为难题。因此，必须加大并切实推进固体废弃物的“减量化、资源化和无害化”工作，做好固体废物处理处置设施的建设工作，确保固废污染防治得到重视。

（四）环保队伍素质、监管能力还不能适应环境监管工作的要求

当前广佛市环保系统的机构建设、人员素质、监管能力与环保新形势、新任务的要求有较大的差距。特别是环境监察人员偏少，执法力量薄弱的问题，影响了环境执法工作的全面开展。由于监督管理不能完全到位，企业擅自拆除、闲置或不正常使用污染防治设施，需要配套建设的环境保护设施未建成、未验收或者验收不合格，主体工程就正式投入运行等现象时有发生。具体表现在以下几方面：

信息能力薄弱，目前还都是很初级的阶段；广佛两地有关部门规划和协调能力不够；监管和执法能力不足；监测和评估能力很弱。

六、尚未形成区域统一市场，缺乏资金、技术、人才、信息等要素跨区域流动渠道

（一）信息共享障碍分析

由于区域间的行政区划不同，区域间存在的信息封锁则会成为促进两地经济融合的主要障碍之一。而打破两地间的信息封锁，强化信息公开、透明，实现信息资源互通共享，对于一些行业比如银行业来说，是确保资金安全的先决条件。广佛之间的信息一体化障碍主要存在于：一是没有建立一个信息沟通、共享机制，二是没有建立共同的信息发布平台。

（二）要素区域内流动不顺畅

区域经济合作的主体是企业，成熟的市场经济环境是企业放手经营发展的前提，所以企业在区域合作中有效动作的制度保证就是必须有完善的市场机制。但广佛两地范围内的要素市场仍是条块分割的，产权交易市场、资金市场、劳动力市场往往根据行政区划的级别和范围进行对应设置，其服务的对象和范围从设立之日起基本明确，超出范围服务较为困难，致使人才、物资、资金、技术、信息等在区域内的流动不够顺畅。在广佛融城大框架基本确定的前提下，在不同的产业、行业的衔接与互补，需要在人流、物流、信息流、资金流的无障碍流动。但目前外资银行最多徘徊在广州郊区的最边缘，也无法进入佛山。因此融城就要有跨地区跨部门的组织协调机制，推进区域的合作与交流。

（三）文化资源未能达到共享，缺乏自主创新区域合作机制

广佛两地目前还不能做到共同利用科研资源，两地的文化建设、交流与合作仍未突破地域的局限。如何利用广佛创新协作体系网站或信息库，建设技术交易合作网及高新技术产业发展协作体系。积极促进人才的无障碍流动，包括推行区域资格认证互认和社会保障制度的对接，加强教育资源的共享，通过教育机构的合作，提高两地的教育水平，达到文化资源的共享是摆在广佛融城面前的迫切问题。佛山与广州相比，佛山人才的缺乏，尤其比较缺乏科技、金融和城市管理人才。佛山作为一个制造业基地，优势就在于能为人才提供研发平台和科研成果转化为产品产业的平台，这对实现自主创新是重要条件。目前与科研人员的合作多数停留在企业自身自发的合作上，朝着广佛都市圈这个目标，政府没有承担主动责任，组织和推动科研人员和企业的合作交流。如何通过自主创新形成一批拥有自主知识产权和知名品牌、国际竞争力较强的优势企业，广佛两地形成自主创新区域合作制度是急需解决的问题。

七、市场一体化障碍分析

（一）市场分割不利于区域协调发展

市场一体化的障碍通常表现为经济圈内仍然存在一定程度的

贸易壁垒、资源大战，以及各种形式或花样翻新的地方保护。对于广佛市场一体化而言，最大的问题就存在于如何冲破“以己为中心”的经济社会发展模式，消除地方保护意识，确立大都市区整体协调发展的思路。

随着广佛城区建设和经济发展的相互融合，从目前的状况分析，广佛的市场一体化的障碍越少，在商业上就更加互相融合，“中山九路”就是一个很好的说明。近期，广州的商家纷纷把佛山作为新的发展空间，从而带动佛山的服务业发展。另外，在部分行业还有市场准入机制等方面的障碍，比如金融市场的分割等等。

（二）广佛两地乡镇还未真正参与融城

广佛融城的趋势，将会形成以广州为中心、佛山为次中心的都市连绵区，城乡二元结构也将逐步消除，使区域都市成为各种要素流动的枢纽和创新的孵化器。广佛融城的问题不仅仅是两个城市之间的问题，还涉及到大量的乡镇，而佛山恰恰是乡镇企业异常活跃的地区，若不能纳入融城的范畴，则广佛融城将缺少坚实的基础。

（三）区域性政策和法规建设滞后，影响区域联合与协作的积极性

一方面，广州和佛山各地开发区优惠政策竞相出台和外贸产品竞相压价，损害了广佛区域整体利益；对异地投资企业实行双重征税政策影响了企业跨地区发展的积极性。另一方面，广佛的产业融合需要以一定的法律框架为基础。但在目前情况下，由于法制建设滞后，联合协作各方的合法权益的法律保障仍很薄弱，影响合作伙伴的积极性。因此，迫切需要协调和改进区域协作、对外开放、市场准人等方面政策及相关的金融税收政策和法制体系（石忆邵等，2000）。比如，在开放引资上竞相出台优惠政策，在外贸出口上竞相压价。这种制度上的障碍，至少有3个方面的不良影响：在广佛两市内存在不同的游戏规则；政策制度差异使企业营商成本增加，不利于刺激企业的投资，也不利于民营资本的发展；不利于广佛经济发展的协调及管理。所以为了配合好广佛产业融合，必须消除相关的政策法制建设的滞后性。

（作者单位：暨南大学产业经济研究院，湖南生物机电职业技术学院）