刘桂花

摘 要：改革开放以来，中国国民经济增速较快，但在GDP保持高速增长的同时，就业率并没有保持相应的同步增长。导致这一问题出现的原因是多方面的，其中最重要的原因是地方政府对经济增长的过分偏好和对就业问题的相对忽视。要解决这一问题，就要从中国国情出发，充分发挥政府部门作用，以实现经济与就业的同步增长。

关键词：经济增长；就业增长；非一致性

中图分类号：F241.4 文献标识码： Ａ 文章编号：１００３－３８９０（２００9）04－００15-05

改革开放以来，中国国民经济持续快速健康发展，30年GDP平均增速达9.5%，可以说是高增长。但我们也同时看到，在GDP保持高速增长的同时，就业率并没有保持相应的同步增长，就业形势依然严峻。导致这一现象出现的原因是多方面的，其中政府尤其是地方政府的战略选择是造成当前就业形势严峻的重要原因之一，许多地方政府在经济发展过程中，受政绩考核导向等因素影响，对经济增长存在过分偏好，忽视了对就业的促进。因此，要实现战略转型，各级政府必须将扩大就业作为优先目标予以考虑，充分重视就业问题，以实现人民安居乐业，社会和谐稳定。

一、当前中国经济增长与就业增长的现实比较

改革开放以来中国经济的高增长，创造了大量就业机会，城镇每年新增就业岗位1 000万~1 300万。但是由于中国人口基数大以及体制转轨释放等多方面因素影响，每年新增就业岗位远远满足不了就业需求，在经济保持高增长的同时，失业率逐年上升。美国经济学家奥肯提出的奥肯定律是世界各国公认的反映经济增长率与失业率变化关系的定律，其基本含义是：在潜在经济增长区间内，GDP增长2.2个百分点，失业率下降1个百分点，反之亦然。反观中国，近几年经济与失业率的同向变化与奥肯定律不符（见表1），经济增长与就业增长呈现出非一致性特征，奥肯定律在中国“碰壁”。

中国经济增长与就业增长的非同步，还可以通过经济增长就业增长弹性（即GDP增长1个百分点拉动就业增长的百分点）反映出来。从表2可以看出，在中国经济保持高增长的同时，就业增长弹性却呈下降趋势，经济增长对就业的拉动作用明显减弱。按照当前中国的就业增长弹性，GDP增长1个百分点，20世纪80年代，可以为社会提供240万个就业岗位；“九五”时期，可以向社会提供94万个就业岗位；“十五”时期，向社会提供80万个就业岗位，2005年，仅能够向社会提供63万个就业岗位。中国目前仍处于人口增长高峰期，劳动力资源供给大于需求的状况将会长期存在，按照当前的就业增长弹性是远远满足不了社会就业需求的。

二、中国经济增长与就业增长非同步的原因分析

中国在1992年明确提出了市场化改革方向，但受传统体制性障碍及观念的影响，一些地方政府在经济发展过程中没有完全遵从市场经济规则，偏重于经济增长速度，忽视中国实际资源拥有状况，对就业问题未能给予应有的重视。

（一）劳动力市场发育不完善未能发挥基础性作用

在完善社会主义市场经济体制过程中，劳动力市场将在配置劳动力资源中发挥基础作用。但由于受传统体制性障碍的影响，一些地方政府没有将劳动力市场建设放在重要位置来抓，多数地方劳动力市场发育很不完善。劳动力资源在流动过程中受到诸多限制，如地区限制、身份限制、社区限制等，使人们不能实现自由择业、平等择业。也有一些劳动力市场公共服务功能较弱，不能及时向社会提供有效信息，影响了人们的就业选择。

（二）政绩考核体系的不完善影响地方政府扩大就业的积极性

实现经济增长与充分就业是各级政府的主要调控目标。但由于当前政绩考核体系的不完善，中央政府对地方政府考核主要是以GDP指标而非就业作为主要指标，20世纪80年代就业问题不凸显时，中央政府与地方政府在解决就业问题的目标上是否一致影响并不大，20世纪90年代后就业形势较为严峻，中央政府与地方政府在解决就业问题的目标上是否完全一致对就业问题有较大影响，作为地方政府来说，肯定将主要精力放在增加GDP而非放在扩大就业上，这无疑会扩大经济增长与就业增长的非一致性。

（三）经济增长模式带来失业增加

由于现行财税体制及政绩考核等多方面因素影响，各级政府在发展过程中普遍存在投资过多、过热现象，拉动经济增长的“三驾马车”中，投资对经济增长的贡献率最高，在中国，投资对GDP增长贡献率高达50%，是典型的投资推动型经济增长模式，而在国外，投资对GDP增长贡献率仅为20%~30%左右。由于投资的主体主要是各级政府，投资的领域主要集中在基础设施、基础工业、资本技术密集型企业等，产业的资本密集化倾向较强，对劳动力的吸纳能力小，导致投资在带动GDP增长的同时，没有带动就业相应增长，经济增长就业增长弹性过低。从表3可以看出，占投资较大比重的固定资产投资就业增长弹性不仅较低，而且呈明显的下降趋势。

（四）经济结构不合理影响就业

1. 第三产业发展慢，吸纳就业人员少。根据世界银行2004年公布的一组数据，全球第三产业增加值占GDP比重的平均值超过50%，第三产业从业人员占全部就业人员的比重为40%。2006年，中国第三产业增加值占GDP的比重为39.4%，第三产业从业人员占全部就业人员的比重为32.2%（见表4）。无论从产值还是从就业结构看，第三产业所占比重都明显偏低。在世界范围内，有一个统计上的规律，第三产业就业人口增加1个百分点，就会创造1 000万个就业机会，如果中国的第三产业就业人口也达到就业总人口的40%，就将创造近8 000万个就业机会，能够大大缓解现有的就业压力。另外，据劳动和社会保障部公布的数据，近几年中国一、二、三产业需求人数所占比重依次为2.6%、31.9%和65.5%，可见，第三产业是吸纳就业的重要领域。另据国家统计局最新公布的数据显示，每投资100万元可提供的就业岗位：重工业是400个，轻工业是700个，第三产业是1 000个。可见第三产业的就业吸纳能力较强。

但是，由于政绩考核导向等方面的原因，一些地方政府却把最能拉动GDP增长的大项目作为发展的重点，偏重发展第二产业，对于能够更多吸纳劳动力的第三产业的发展并未给予应有的重视。因此，为了最大限度地吸纳就业，中国急需改善产业就业结构，扩大第三产业规模，将第一和第二产业的劳动力向第三产业转移。

2. 中小企业的发展缺乏政府扶持。中小企业是各国公认的“解决就业的命脉”，在解决就业方面具有大企业无法比拟的优势。据统计分析，在中国，同样的投资，中小企业提供的就业人数是大型企业的近2倍或3倍，提供了全国80％左右的城镇就业岗位，因此，发展中小企业对于提供更多的就业岗位具有重要的作用。

长期以来，中国的经济发展偏重于发展特大和大型企业，提倡“做大做强”，忽视、歧视和抑制中小企业的发展。中小企业在发展中长期以来没有受到国家政策的有力支持，在产品进出口、资金获得、产业领域进入等方面不能享有同国有企业同等待遇，国家在促进中小企业发展方面也缺乏强有力的法律保障及机构支撑，导致中国中小企业数量增长缓慢。中国2004年每千人口拥有企业数量仅为3.1个，低于日本、韩国和中国台湾地区20世纪五六十年代的水平，甚至低于中国建国初期的水平。目前发达国家和地区平均每千人口拥有微型和中小企业的数量在40个~50个，与这些国家和地区相比，我们的差距在15倍左右。中小企业数量少，发展缓慢，一个直接的后果就是就业不足，失业人员大量增加，贫富差距扩大，给社会稳定带来极大隐患。

三、充分发挥政府作用，实现经济发展与就业促进的良性互动

由于中国的特殊国情，决定了政府在经济社会发展中的重要地位。解决中国当前存在的经济与就业的非同步增长问题，就要充分发挥政府部门作用，以实现充分就业式的经济增长。

（一）牢固树立就业优先意识，把就业工作作为各级政府的基本目标

就业问题不仅是一个重要的社会问题，而且是一个重要的经济问题，经济发展模式的选择对就业增长至关重要。当今世界有两种经济发展模式，一种是经济增长优先的经济发展模式，一种是就业优先的经济发展模式，纵观两种不同的经济发展模式，我们可以发现，几乎所有的计划经济国家都采用经济增长优先的发展模式，几乎所有的市场经济国家都采用就业优先的发展模式。中国现在正处于体制转轨时期，受原有计划经济时期传统观念、发展模式的影响，许多地方政府把经济增长以及与经济增长密切相关的固定资产投资、招商引资成为优先工作目标，对就业问题并未给予应有的重视。中国是一个人口大国，劳动力资源占世界的20%，而资本仅占5.5%，根据这一资源特点，要解决中国的就业问题，以及由就业问题所引发的大量经济问题和社会问题，就应该转变我们的宏观政策目标，由“经济增长优先”转向“就业优先”，加大对一些吸纳劳动力多的产业行业的扶持力度，例如进一步放开第三产业，扶持中小企业，将失业控制率作为一项考核指标等。这一战略目标的转移是我们的现实选择，也是我们贯彻落实科学发展观，实现全面协调可持续发展，建设和谐社会，实现小康目标的必然要求。

（二）加强扩大就业的长效机制建设

1. 《就业促进法》为中国实施积极的就业政策提供了法律保障。《就业促进法》进一步强化政府促进就业的职责，建立统一领导、分工协作的工作机制，坚持实施积极的就业政策，逐步使就业培训、职业介绍、自主创业和就业援助的有关政策长效化、普惠化。《就业促进法》是一部民生之法、和谐之法，它的颁布和实施，是中国就业工作由政策时代迈入法治时代的重要标志，充分体现了党和国家对维护劳动者合法权益、保障民生的高度重视和关怀，这是中国亿万劳动者经济社会生活中的一大幸事，是中国就业工作的一个重要里程碑。

2. 《劳动合同法》为维护劳动者合法权益提供了法律保障。《劳动合同法》进一步推动了劳动合同制度全面实施，建立用工备案制度，加强集体协商和集体合同制度建设，进一步完善最低工资制度，建立健全企业职工工资正常增长机制和支付保障机制，发挥协调劳动关系三方机制作用，促进劳动关系和谐。从短期来看，《劳动合同法》不利于新增就业机会，但从长期来看，是为了建立一种长期稳定、规范的劳动关系。

3. 制定鼓励创业的相关制度与政策。创业是经济活力之源、社会进步之翼，也是扩大就业的倍增器。中国私营企业和个体工商户的平均就业规模为13.31人和2.03人，这意味着前者以1个人创业创造13个就业机会，后者以1个人创业带动2个就业机会，可见增加就业的根本是鼓励创业和扩大就业。要鼓励创业，关键是要改革企业创建的审批制度、市场经营准入制度以及资金获得和进出口制度等，为企业发展提供平等、宽松的竞争环境。2006年新修订的《公司法》，从注册资本金及人数要求都作出了新的规定，降低了人们的创业门槛，从法律上更加保障了老百姓就业、创业机会的增加。

（三）确定适合中国国情的经济增长模式与速度

据测算，等量的资本投入，劳动密集型小企业创造的就业机会是资本技术密集型大企业的10倍以上，因此，大力发展劳动密集型企业是扩大就业的一条重要途径。从目前情况来看，中国大力发展劳动密集型企业也具有一定的优势条件。当前正值国际第三次产业结构调整转移浪潮，中国因其稳定的政局、廉价的劳动力资源、优惠的政策环境，成为国际转移产业的首选地区之一，尤其是中国加入WTO以后，国际转移产业更加快了向中国的转移步伐。我们应抓住这一历史机遇，确定资本密集、技术密集和劳动密集相结合的经济增长模式，通过资本、技术密集型产业的发展不断促进经济增长，劳动密集型产业的发展吸纳新增劳动力和被资金、技术密集型产业挤出的劳动力，在长期内实现经济增长与就业促进的的同步发展。

促进经济适度增长、增加就业岗位是促进就业的根本途径，根据奥肯法则，要保证中国就业水平，必须维持一定经济增长率。据专家推算，中国潜在增长率为8%~9%，增长率过高会带来社会的不稳定，增长率过低难以保证就业。潜在经济增长区间的平均值为8.5%左右，只有在这一范围，才可以大大缓解这一期间新增劳动力压力。

（四）加快经济结构调整步伐

1. 积极调整三大产业结构，加快发展第三产业。根据国际经验，人均国内生产总值达到1 000美元后，是第三产业加速发展的转折点。2003年中国人均GDP 突破了1 000美元，达到1 099美元，2007年人均GDP已达2 228美元，已具备了大力发展第三产业的客观条件。“十五”期间的三次产业增长就业增长弹性分别为-0.16∶0.19∶0.37，第三产业就业增长弹性明显高于第一、二产业，因此，发展第三产业，扩大第三产业就业规模，是当前和今后一段时期中国就业结构调整的主要方向。

发展第三产业，必须紧紧抓住加入WTO这一发展机遇，进一步放开国外商业服务，发展包括外资在内的商业服务企业，开放零售批发市场，这将会大量增加就业机会。外资银行的进入将促进金融市场的发展，从而活跃实体经济，带动就业大幅度增加。社区服务、旅游、信息服务等服务性强的现代服务业也可以增加大量就业机会。发达国家的社区服务从业人员约占就业总人口的20%~30%，而中国仅占3.9%，根据对一些城市的调查显示，社区服务业在中国非常具有发展潜力。信息产业作为一项新兴产业，向社会提供了大量就业岗位，尤其重要的是，信息产业吸纳的劳动力资源主要以青年为主，这对于缓解中国当前青年失业率过高这一现状具有重要作用。旅游业一般链条较长，对地方经济拉动作用明显，而且旅游业多是劳动密集型产业，可以吸纳大量就业人员，随着人们收入水平的提高，旅游业将迎来一个快速发展时期。

发展服务业的必要条件就是发展大中城市，因为绝大多数服务业都有一个人口门槛的要求，在乡镇几乎没法生存。如果与世界其它国家相比，中国城市化水平还是较低的。按世界银行的购买力平价（PPP）计算，1997年中国与人均GNP水平相差不大的28个国家平均水平相比，城市化水平约低了16个百分点。由此看来，中国城市建设还急需补课。

2. 大力发展中小企业。发展中小企业，目前当务之急是要建立健全中小企业管理机构和法律法规。目前多数国家都设立了专门的管理机构，如中小企业管理部、委、局等，为中小企业的发展提供一些优惠措施与服务。如欧盟国家的中小企业管理机构提出要简化创办小企业手续，降低行政管理费用，提供企业雇工补贴等优惠措施；美国联邦及各州设有小企业管理局和服务机构，为小企业提供融资、市场营销、咨询等一揽子服务。中国仅设立了中小企业管理办公室，而且是多部门管理，职能较弱，今后需要进一步完善职能，强化作用、统一管理。国外一般设有专门的法律对中小企业的发展予以保护，如中小企业基本法、振兴法等。中国虽然也有这方面的法律《中小企业促进法》，但仅有四五千字，仅具有指导性，缺乏实施细则，操作性差，法律依据薄弱，今后要进一步制定相关法律，制定具体实施细则，为中小企业的发展提供强有力的法律保障。

对中小企业而言，资金短缺是制约其发展的一大瓶颈，要促进中小企业发展，除了对中小企业提供优惠政策外，还应提供多种融资渠道。这方面可借鉴国外融资渠道，成立中小企业融资机构，担保机构，中小企业互助担保机构等，解决其融资难问题。此外，政府、社会组织等还应为中小企业发展提供各种优惠与服务，如减轻税负、加大财政补贴力度，取消对中小企业的不合理收费等，中小企业得到较快发展，中国严峻的就业形势就可以得到很大程度缓解。

3. 鼓励发展非公有制经济。非公有制经济年均就业增长率在20%~50%左右，远高于国有和集体经济。2004年就业率排名，私营经济居第1位，个体经济居第3位，这足以说明非公有制经济在解决就业方面具有明显的优势。中华全国工商业联合会副主席谢伯阳指出，非公有制经济已经成为中国就业和再就业的一个主渠道，其不仅表现在数量多、增长快、比重大等“量”的方面，也表现在一些“质”的方面，在今后的发展中，要增加就业机会，必须进一步完善措施，出台相关政策，鼓励非公有制经济的发展。实际上，从非公有制经济的发展过程来看，非公有制经济经营机制灵活，只要取消对其不合理限制，就可以得到快速发展。

参考文献：

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［2］王良健，何琼峰.中国人力资本区域配置及其优化［J］.山西财经大学学报，2008，（2）.

［3］罗为，何代欣.经济增长与公共政策调整［J］.广西财经学院学报，2006，（2）.

［4］卢玮.论经济增长与就业增长［J］.经济纵横，2004，（3）.

［5］何亦农.民生之本在就业［M］.北京：人民出版社，2008.

责任编辑：学 诗

责任校对：世 玲

The Analysis of Non-consistency of China's Economic Growth and Employment Growth

Liu Guihua

（School of Dongying Municipal Party Committee，Dongying 257091, China）

Abstract: Since reform and opening up, China's national economy has grown rapidly. But while GDP has been maintaining high growth, the employment rate has not increased at the same pace. There are many reasons resulting in this problem, one of the most important reason is that local governments prefer too much to economic growth, and neglect the employmentquestions. To solve this problem, we must start from China's national conditions, and give full play to the role of government departments in order to achieve synchronization of the economy and employment growth.

Key words: economic growth; employment growth; non-consistency