摘 要：政策变迁是社会综合因素相互作用的结果。焦点事件是政策变迁的重要引发机制。在焦点事件影响下，渐进改革常常呈现出“间断均衡”的特征。通过对《人民日报》头版的公共卫生政策议题进行编码分析，可以看出焦点事件在政策议程设置过程中具有明显的作用。正是在一系列焦点事件的影响下，中国的公共卫生政策呈现出间断性的变迁特征，并持续性地堆进深层次的制度建设和政策调整。

关键词：焦点事件；政策变迁；政策间断；政策均衡

中图分类号：D6 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2009)01-0045-06

作者简介：王雄军，北京大学政府管理学院2005级博士研究生、华盛顿大学政治学系访问学者 （北京 100871）

因为解读视角的差异，政策分析常常关注两种截然不同的变迁模式。一是渐进的政策演进模式。这种分析主要关注的是制度环境的稳定性，利益集团对公共政策的控制和垄断，选民价值偏好的稳定性，等等。由此体现出来的政策变迁，会在相当长的时间内保持着稳定和均衡。二是突变的政策演变模式。这种视角关注政治竞争、焦点事件、政治宣言，等等。由此引发的政策变迁，常常激烈而明显。政策分析的两种模式并不存在内在的矛盾；两种视角的结合，可以为政策变迁提供全景式的、更为准确的描述。以此为基础，鲍姆加特纳（Frank R.Baumgartner）和琼斯（Bryan D.Jones）提出了政策“间断－均衡理论”：从长期看，开放的、民主的政治体系同时具备两方面的特征。一方面，政治系统中存在大量的政策垄断。政治系统的制度能力限制，决定了它在特定时间内只能处理有限的社会议题。没能进入政策议程的议题，则暂时处于垄断性的均衡状态。另一方面，进入政策议程的社会议题，则可能出现激烈的政策变动。因此，整体的政策变迁体现出“变动的局部均衡”特征(注：Baumgartner F R，Jones B D,Agendas and Instability in American Politics，Chicago:The University of Chicago Press,1993,p.21.)。

改革开放以来，中国的政治体系逐渐从封闭式制度结构向开放式制度结构转变。中国的政策演进模式，很大程度上也呈现出了“间断-均衡”的演进特征。而焦点事件，常常是打破政策均衡状态，实现间断式政策变迁的重要诱因。本文试以《人民日报》头版的公共卫生政策议题变迁为例，对这种间断式政策变迁进行分析和阐述。

一、焦点事件与“政策窗理论”

焦点事件，简而言之，就是容易引起公众或者决策者关注的社会议题。焦点事件的核心，是事件或议题所具有的“聚焦能力”，或者说引起社会关注的吸引力。伯克兰（Birkland T A）通过对科比（Roger Cobb）、金登（John W.Kingdon）等人的研究成果进行分析，总结了三类容易引起社会关注的焦点事件(注：参见Birkland T A，After Disaster : Agenda Setting,Public Policy,and Focusing Events，Washington,DC : Georgetown University Press,1997,pp.21-22。)。一是因为涉及人群广泛，成为焦点事件。如重大的自然灾害，至少会在一定的地理区域内成为焦点事件。二是因为事件存在巨大的、对社会潜在的危险，从而成为焦点事件。如核电站建设等重大的社会工程，常常会成为公众关注的焦点。三是因为事件引起利益集团或政治精英的关注，从而成为焦点事件。在这种情况下，事件本身或许并不具有广泛的影响力；但是事件折射出复杂的社会背景，引起公众或决策者对事件背后的社会问题的讨论。对事件本身的关注，转移到对社会问题或某项政策的关注，从而形成聚焦能力。

焦点事件的发生，常常可以为解决相关的社会问题提供契机，或者为政策的变革和调整提供条件。迈尔斯（Robert Miles）等人的研究，都证实了焦点事件在诱发制度变迁、推进产业发展过程中发挥着关键性的作用。但是，单独依靠焦点事件的影响力，很少能够推动政策发生重大的变革。特别是在现代社会，随着信息传播技术的发展，各种突发事件都很容易成为公众关注的焦点。但是，多数焦点事件并不会引发政策变迁的效果。在一个有序的社会环境中，即使社会经常面临各种突发事件的冲击，但是基本的社会制度和多数的国家政策都可以维持相对稳定，即鲍姆加特纳和琼斯所说的政策均衡状态。

因此，正如霍夫曼（Andrew J. Hoffman）和奥卡西奥（William Ocasio）所质疑的：“为什么一部分焦点事件可以获得决策者的关注，从而成为政策的焦点，促进制度的变迁？而更多的突发事件却被湮没无闻，并不会引起决策者的关注，也不会引起政策的变动?”(注：Hoffman A J，Ocasio W,“Not All Events Are Attended Equally: Toward a Middle-Range Theory of Industry Attention to External Events”,Organization Science,2001(4),p. 414.)拉雷认为，焦点事件要成为公共政策的催化剂，还取决于三个因素：范围、强度和触发时间(注：参见［美］拉雷·N.格斯顿《公共政策的制定——程序和原理》，重庆出版社2001年版，第25页。)。金登关于“问题流”的分析，则对此作了更为详细的回答。金登认为，焦点事件对政策议程的影响，常常是因为焦点事件与其他因素相融合，形成综合的政策影响力，从而造成制度的变革或政策的调整。金登归纳了焦点事件与社会因素的三种融合可能：“一是焦点事件与已经存在的问题相结合，从而加深并强化了对相关问题的关注程度；二是焦点事件与潜在威胁相结合，诱发人们对社会潜在的、巨大危险的关注，从而产生政策预警，促进政策变革；三是焦点事件与其他类似事件相融合，产生对问题的新的解读和界定。”(注： ［美］约翰·金登：《议程、备选方案与公共政策》，北京大学出版社2006年版，第98-99、166页。)焦点事件第一次发生的时候可能被看成是偶发的、单一的事件；但是与类似事件相融合，就可能被看成是制度的缺失或政策的失误，从而诱发制度变革或政策调整。

焦点事件对政策变迁的这种诱发功能，在金登的“政策窗理论”中得到更为详细的阐释。金登之前，科恩（Michael D. Cohen）、马奇（James G. March）和奥尔森（Johan P. Olsen）等人就考察了组织决策的复杂过程，认为组织决策是四个源流的融合产物。这四个源流分别是选择机会、待议问题、备选的解决方案，以及参与者的政策影响力(注：参见Michael D. Cohen，James G. March，Johan P. Olsen,“A Garbage Can Model of Organizational Choice”,Administrative Science Quarterly，1972(1),pp.3-4。)。因为四个源流相互融合的随机性和不确定性，也就形成了组织决策行为的非理性（Non-rationalism），即决策理论中的垃圾箱模型。金登借鉴了马奇等人的多源流分析模式，并对其做了修正，从而构建了“政策窗理论”。“政策窗理论”认为，正如卫星发射需要把握特定的时空条件一样，组织决策也需要把握特定的政策机遇。“政策窗就是政治系统的决策机会。” (注： ［美］约翰·金登：《议程、备选方案与公共政策》，北京大学出版社2006年版，第98-99、166页。)政策窗是否打开，受到政治流、政策流、问题流三种因素的影响。如果人们的问题意识、政策建议以及政治可接受性融合在一起，那就意味着政策窗户完全打开，相关政策发生调整的可能性也极大地增加。

政策窗的打开，具有不同的方式。如新闻报道、社会讨论，或者政治领导人更替，组织结构调整，等等。但是最显著的，也最容易引起关注的，就是焦点事件。焦点事件的出现，不仅可以把社会问题凸显，而且可以形成政治环境，引起决策者的关注，从而实现“政策窗”的形成。在金登关于美国交通政策的研究中，63%的访谈者卷入了诸如交通事故等焦点事件的讨论；在关于交通政策的案例研究中，有超过一半的政策议程明显受到焦点事件的影响。如空难引起的对航空安全的关注；大桥垮塌事件引起的对公路基础设施恶化的关注…… (注： ［美］约翰·金登：《议程、备选方案与公共政策》，北京大学出版社2006年版，第94-95、175页。)当然，焦点事件仅仅是政策变迁的诱发机制。焦点事件如果不能与“政治流”相结合，则无法催生政策变革。正如金登在分析美国政治时所提出的：“政策建议如果不能获得国会的充分支持，或者受到政府的反对，那么政策多半会流产，哪怕这个政策建议是针对现有问题的最好的解决方案。” (注： ［美］约翰·金登：《议程、备选方案与公共政策》，北京大学出版社2006年版，第94-95、175页。)

二、改革开放以来的公共卫生政策议程

——以《人民日报》头版的卫生议题为依据

《人民日报》是中国共产党的中央机关报(注：参见王武录《与党中央机关报的性质地位相称——十四大以来〈人民日报〉版面内容特点试析》，《新闻与写作》2006年第9期，第10页。)。《人民日报》登载的新闻内容，既具有新闻报道的性质，也具有政策信息的属性。因此，对《人民日报》头版的信息内容进行政策分析，可以在某种程度上反映中国政策议程的设置与变化情况。通过对《人民日报》的政策议题进行编码分析，我们可以看出焦点事件在政策议程设置过程中具有明显的作用，是政策变迁的重要诱因。

在中国传统的政策议程结构中，政治性议题占据了主导性的地位。《人民日报》的政策议程设置，也反映了政治性议题的主导特征。公共卫生的政策议题在《人民日报》的版面内容中，占据的比例很小。《人民日报》关于卫生议题的版面限制，说明了卫生议题进入政策议程具有很大难度。只有具备高度“聚焦能力”的卫生议题，才可能进入《人民日报》的政策议程。而进入议程的卫生议题，常常意味着公共卫生领域出现重大事件，或者重要的卫生政策调整。通过对这些卫生议题的内容进行分析，可以看出公共卫生政策议题的内容结构，以及政策议题的变迁特征。

《人民日报》头版5%的议题抽样调查中，公共卫生议题所占比例很小。如图1所示，2003年之前，每年关于公共卫生的政策议题都没有超过4条。卫生议题的这种弱势地位维持了25年，一直没有出现明显的波动。但是在2003年，卫生政策议题急剧增长，总数达到9条，增长一倍多。通过对2003年的抽样样本进行分析，所抽取的9条关于公共卫生的政策议题，与“健康促进与传染病防治”议题直接相关的有8条，占据了议题增长的绝大部分。而且所有政策议题都直接或间接与“SARS事件”有关。从这个角度而言，“SARS事件”不仅使“健康促进与传染病防治”成为公共卫生政策的重要内容，而且也促使卫生议题在国家的政策议程中占据了重要地位。

再以“公共卫生”为标题关键词，检索从1978年到2007年的所有信息内容，也可以明显看出“SARS事件”对政策议程的影响。如图2所示，标题含“公共卫生”的政策议题长期在政策议程中占据很小的比例，最高没有超过5条。公共卫生政策议题的这种弱势地位延续到2003年。“SARS事件”爆发后，公共卫生政策议题出现急剧增长，全年的卫生议题数量达到35条。2003年之后，公共卫生政策议题虽然有所回落，但是也远远超过2003年之前的数量。从议题数量看，2003年前后，公共卫生的政策议题出现了显著的波动。

三、政策间断：“SARS事件”影响下的卫生政策变迁模式

不论是抽样数据，还是检索数据，都表明公共卫生政策议题在国家的政策议程中处于非常弱势的地位，而且这种弱势地位保持着长期的稳定均衡状态。卫生议题的这种弱势均衡状态，表明

了卫生政策也长期处于不受关注的稳定状态，既没有实质性的公共卫生体制变革，也缺乏创新性的卫生政策调整。但是，卫生政策的稳定性，并不表明公共卫生体制不存在问题；恰恰相反，在“SARS事件”发生之前，中国的公共卫生体制已经暴露出许多问题。如2000年的卫生部通报就已经指出：“近期我国公共卫生突发事件频繁，各种职业中毒、放射事故以及工业污染带来的居民健康危害事故呈上升趋势。”(注：卫生部：《公共卫生突发事件呈上升趋势》，《人民日报》2000年6月26日。)卫生政策的稳定性与均衡性，只是说明公共卫生领域存在的问题长期没有进入政策议程，没有受到决策者的关注（从1978年到2003年，《人民日报》头版直接关注的只有2项）。在这种情况下，卫生政策处于暂时的垄断均衡状态，不会出现大的政策变动。公共卫生问题在政策固化的环境下，也很难得到及时解决；而且这些问题不断积累，最终形成威胁公共卫生安全的危机性事件。

“SARS事件”之后，公共卫生与传染病防治问题凸显。传统的卫生议题的弱势地位，因为“SARS事件”的影响在一夕之间突破。公共卫生议题，特别是“疾病控制与传染病防治”议题，开始在国家的政策议程中占据重要位置。2003年之前，关于卫生议题的报道主要集中在公共卫生交流、卫生知识普及，等等。对于公共卫生体制建设与政策创新，几乎没有人予以关注。因此，尽管公共卫生体系已经开始全面暴露其弊端，但是公共卫生政策却长期处于不受关注的均衡稳定状态，很少有实质性的制度改革或政策变动。“SARS事件”打破了卫生政策的这种长期均衡状态，卫生领域的制度创新、政策变革开始大量出现。2003年4月20日，中央正式确认“SARS疫情”出现大范围流行，同时通报疫情，实行信息公开。以此为标志，公共卫生政策急剧变迁。5月23日，温家宝总理签署国务院令，《突发公共卫生事件应急条例》公布施行。以“信息畅通、反应快捷、指挥有力、责任明确”为特征的突发公共卫生事件应急法律制度确立(注：国务院第376号令：《<突发公共卫生事件应急条例>公布施行》，《人民日报》2003年5月13日。)。依据应急条例，国家建立了突发公共卫生事件的信息发布制度(注：参见《突发公共卫生事件应急条例要求国家建立相关信息发布制度》，《人民日报》2003年5月22日。)。受到“SARS事件”影响，卫生议题全面进入国家政策议程。10月23日，国家发改委、卫生部提出，要用三年左右的时间，基本建成一个“适合国情、覆盖城乡、功能齐全、反应灵敏、 运转协调、持续发展”的医疗救治体系(注：朱剑红：《应对突发公共卫生事件——我国拟用三年建成医疗救治体系》，《人民日报》2003年10月24日。)。与此同时，农村公共卫生(注：参见孙秀艳《SARS大范围流行局面不会出现 公共卫生农村卫生是工作重点》，《人民日报》2003年11月2日。)、公共卫生投入、公共卫生网、疾病预防与控制体系建设等公共卫生议题，都相继进入政策议程，并很快形成政府决策。

“SARS事件”发生之前，公共卫生问题已经出现，并对社会秩序形成一定的威胁。因此，关于公共卫生政策调整的政治环境、政策需求，都已经形成。“SARS事件”的爆发，表明“问题流”的出现，为公共卫生的政策变迁提供了引发机制。“SARS事件”因为牵涉之众，对社会安全威胁之大，产生了强大的“聚焦能力”，形成社会大众对公共卫生议题的广泛关注和大量讨论，打破了卫生议题在政策议程设置中的弱势地位，确立了卫生议题的优先性，最终导致国家的公共卫生体制出现大规模的变革和调整。由此，公共卫生政策打破长期的均衡稳定状态，出现急剧的间断性政策变迁。

四、焦点融合引发的政策变迁：禽流感事件与公共卫生政策的深层调整

金登在分析焦点事件与政策变革的相关性时提出，并非所有的焦点事件都会引起政策变迁。但是当焦点事件与其他类似事件相融合时，常常会引起决策者的格外关注，从而推动政策的变革和调整。禽流感事件的发生，正好融合了人们对“SARS事件”的感受，从而引起社会的高度关注，诱发了持续的、深层的制度创新和政策调整。因此，如果说“SARS事件”所引起的政策变迁，主要是因为“SARS”所蕴藏的对公共卫生安全的巨大威胁，从而形成对政策变革的巨大压力；那么禽流感事件所引起的政策变迁，则不仅仅是由于禽流感的危险性导致，也是由于它与“SARS事件”的融合效应导致。

1997年，高致病性禽流感（Ｈ５Ｎ１型）首先在香港出现。《人民日报》关于禽流感的报道最早出现在1998年1月26日。报道主题是禽流感事件对“活鸡供港”的影响(注：参见赵连庆《世界卫生组织专家考察团确认 中国内地没有禽流感流行 2月7日将恢复活鸡供港》，《人民日报》1998年1月26日。)。但是相当长时间内，禽流感没有引起大范围流行，也没有在政策层面引起关注和冲击。2004年1月，中国首次向世界公布H5N1禽流感疫情，禽流感事件也首次出现在《人民日报》头版(注：参见新华社《国家禽流感参考实验室27日确诊 广西隆安发生高致病性禽流感》，《人民日报》2004年1月28日。)。中国的禽流感疫情随即成为世界关注的焦点。三天之后，国务院决定成立全国防治高致病性禽流感总指挥部，由国务院副总理回良玉任总指挥，国务委员兼国务院秘书长华建敏任副总指挥。指挥部由发展改革委、财政部、卫生部、农业部、质检总局、工商总局、科技部、商务部、海关总署等有关部门组成(注：参见新华社《国务院决定成立全国防治高致病性禽流感总指挥部》，《人民日报》2004年1月31日。)。禽流感事件从疫情公布以来，屡次得到政府最高决策层的关注和重视。

在2004年到2006年的三年之内，禽流感事件在人民日报头版出现了37次，成为近年来除了“SARS事件”以外最受关注的公共卫生政策议题。

社会对禽流感事件的高度关注，显然受到“SARS事件”的影响。因为“SARS事件”造成的对国家秩序和社会心理的强烈冲击，引起人们对类似事件的高度关注。人们在分析和看待禽流感事件时，会很自然地将禽流感事件与“SARS事件”相联系。如温家宝总理考察人用禽流感疫苗和药物研制工作时的政治宣言：“我们战胜了‘SARS，也一定能战胜禽流感。”邹声文：《温家宝总理考察人用禽流感疫苗和药物研制工作纪实》，《人民日报》2005年11月18日。)社会对禽流感事件和“SARS事件”的融合关注，引起了人们对类似事件的深层思考：即公共卫生安全事件的频发，除了自然的因素外，势必有着更深层次的制度原因。

人们对公共卫生问题的制度思考和政策质疑，从“SARS事件”就已经开始。禽流感事件的爆发，延续了人们对公共卫生体制和卫生政策法规的关注热情，从而进一步推动了公共卫生体制的制度建设和政策完善。全国范围内出现大量与禽流感相关的法律法规或政策文件。其中仅2004年就出台了143项，是2003年的7倍多。人们对禽流感事件的持续关注，引起制度的渐进变革和政策的深层调整。直到2007年，与禽流感相关的法律法规或政策文件还有61件。禽流感事件及相关的传染病防治问题，依然是决策者关注的社会焦点。禽流感事件作为政策变革的诱发机制，依然发挥着重要的影响力。

五、小结

因为制度能力的限制，政府在特定时期内只能处理有限的政策议题。没有进入决策领域的政策议题，则长期处于垄断均衡状态，即政策变迁具有稳定性与延续性。但是在特殊的社会环境下，特别是焦点事件的影响下，政策议题会以非常规的方式进入政府的政策议程，并引发激烈的制度变革或政策创新。因此，政策变迁呈现出长期均衡与局部间断相结合的综合演进特征。中国的公共卫生政策，正是在一系列焦点事件的影响下，呈现出间断性的变迁特征，并持续性地推进深层次的制度建设和政策调整。

（责任编辑： 李 申）