刘建东 李晓雪

资源型城市(包括资源型地区)是以本地区矿产、森林等自然资源开采、加工为主导产业的城市类型。这些城市由于缺乏统筹规划和资源衰减等原因，在发展过程中积累了许多矛盾和问题，主要是经济结构失衡、失业和贫困人口较多、接续替代产业发展乏力、生态环境破坏严重、维护社会稳定压力较大等。为了促进资源型城市可持续发展，国务院出台了关于促进资源型城市可持续发展的若干意见，并在2008、2009年审批了2批44座资源枯竭城市。在内蒙古兴安盟发改委的积极申报和努力争取下，2009年3月5日，阿尔山市被国家审批为第二批资源枯竭城市，也是自治区唯一入选城市，这是兴安盟在争取东北老工业基地优惠政策方面取得的一项重大突破，为了用好用足国家和自治区出台的优惠政策，兴安盟发改委牵头由阿尔山市政府、阿尔山市发改委组成调研组前往黑龙江省伊春、吉林省白山等城市学习考察，通过座谈和实地考察等多种形式，学到很多成功经验，对促进阿尔山市培育壮大接续替代产业，加快经济、社会、生态等全面转型有很多有益启示。

一、基本情况

根据阿尔山市现有资源优势及发展接续替代产业的发展方向，我们考察组选择了可供借鉴的三座城市——黑龙江省伊春市、吉林省白山市、湖南省张家界市进行考察。黑龙江省伊春市、吉林省白山市是国务院审批的第一批资源枯竭城市(森工类)。这两座城市的资源优势和兴安盟的阿尔山市极其相似。伊春市位于黑龙江省东北部，小兴安岭腹地，行政区划面积3.3万平方公里，人口132万。白山市位于吉林省东南部，长白山腹地，行政区划面积17485平方公里，总人口133万。张家界市是享誉国内外的著名旅游城市，在旅游景区建设、打造城市品牌等方面值得阿尔山市借鉴。

二、启示

(一)生态为先是资源枯竭城市转型的第一要务

伊春市地处小兴安岭腹地，森林覆盖率为83.4％，是黑龙江、松花江的水源涵养地，对黑龙江省及东北地区起着重要的生态屏障作用。白山市地处长白山腹地，森林覆盖率为83％，矿泉水源地森林覆盖率达95％以上，是松花江、鸭绿江、图们江发源地，生态地位极其重要。而且，林业的发展由以木材生产为主转向了以生态建设为主，生态需求已成为社会对林业的第一需求。因此，伊春、白山两市政府对生态建设的认识高度一致，都把生态建设和森林资源保护作为转型的第一要务，确立了生态立市、工业强市的发展战略。伊春市、白山市这样说也这样做了，在培育壮大接续替代产业项目的选择上，首先从保护生态的角度出发，再好的项目只要对生态不利，就坚决不上，在对森林进行保护的同时还不断加大营林力度。白山市从2004-2008年5年间森林覆盖率由78％提高到83％，平均每年增长1个百分点。

兴安盟阿尔山市地处东北西部生态屏障的最前沿，是三河(努木尔根河、哈拉哈河、洮儿河)发源地。生态地位极其重要。因此，阿尔山市也确定了生态立市发展战略，规划到2017年森林覆盖率由2008年的68％上升到73％，有林地面积由2008年的61万公顷扩大到75万公项，9年间需营林200多万亩。而阿尔山市从1998-2008年，10年间共营林45.79万亩，森林覆盖率由66％上升到68％。以此来推。9年间营林200多万亩。可以说任重道远。阿尔山市应尽快拿出生态建设和植树造林整体规划，把指标逐年逐项分解，逐一落实，才能保证73％的森林覆盖率在规划期内实现。

(二)保护中开发是资源枯竭城市转型必须坚持的原则

长白山神奇秀丽。矿泉水汩汩喷涌。目前已发现天然矿泉水水源地130处，总流量23.15万立方米，日，其中已勘查评价33处，资源潜在经济价值每年可达400多亿元。白山市长期坚持“在保护中开发，在开发中保护”的方针，科学规划矿泉产业，合理开发矿泉水资源，形成了年产300万吨的生产能力，实现了资源的保护性开发和产业的可持续发展，先后被国际饮水保护组织命名为“中国白山市长白山矿泉水资源可持续发展示范区”和“中国，国际矿泉城”。白山市所辖靖宇县境内已发现矿泉水源地47处，日涌量15.1万吨。占白山市已发现矿泉水日流量的65.23％。靖宇县虽然有着丰富的矿泉水资源，但靖宇人有句话“水贵如油。”就是说宝贵的资源必须在保护中开发。在开发中保护，只有这样，矿泉才能喷涌不绝，造福子孙。为了保护好矿泉水资源，吉林省政府于2001年4月4日正式批准建立“中国长白山天然矿泉水靖宇水源保护区”，这是全国第一个矿泉水水源保护区。为使全县矿泉水水源地得到有效保护，从1998-2008年10年间，靖宇县在保护区内共完成造林11335亩。同时，靖宇县还不断加强政府监管和宏观调控，自保护区建立之日起，就对在区内从事生产经营以及住房等生活方面的建设活动一律停办证件：对已在保护区从事采矿、养殖等多种经营的业户不再办理年检手续：对在生产或生活中破坏性较大的业户全部予以取缔：对保护区内村屯企业制定了搬迁计划。此外，靖宇县委、县政府还着眼于长远发展，聘请东北师大、吉林省地质调查院等科研单位先后编制完成了《水源保护区总体规划》、《省级自然保护区总体规划》和《国家级自然保护区总体规划》，并全部通过省级专家论证。国家地矿部投资800万元在靖宇县建立了保护区矿泉水资源信息管理系统，对水源地进行实时监控。同时，将天然矿泉水资源开发企业上缴地方财政税费的部分资金作为矿泉水资源保护经费，设立了矿泉水开发管理办公室。负责对矿泉水资源勘查、规划、保护、开发等方面的管理。目前，白山市已有5个矿泉水源保护区。

兴安盟阿尔山市也有着丰富优质的矿泉水资源，在矿泉水资源保护和开发等方面可以借鉴白山市的成功经验。

(三)培育壮大接续替代产业是资源枯竭城市转型的关键

资源枯竭城市转型的目的就是摆脱对原有自然资源和以自然资源开采、加工为主导产业的依赖，将现有资源、产业进行再选择、再配置。对成长性好、竞争力强的产业进行培育，以实现资源型城市的经济转型。白山市通过“引智”引资、建立产业园区等方式来培育壮大接续替代产业。

所谓“引智”就是在项目谋划储备上，首先摸清家底。然后去大专院校、科研院所聘请业内顶尖专家围绕特色资源、优势产业谋划一批带动能力强、科技含量高的大项目进行重推重抓。所谓“引资”就是对重点项目进行招商引资，通过大项目落地带动产业转型。白山市通过引进国内知名企业修正药业集团，打造独具长白山特色的中药产业：引进娃哈哈、农夫山泉、康师傅、吴太集团等国内知名品牌和企业，打造百万吨矿泉

水产业；引进大连万达、中国泛海、巨人、上海复星等国内著名民营企业，投资200亿元建设长白山国际旅游度假区、长白山温泉度假休闲中心打造旅游产业。另外，白山市还通过建立产业园区推进产业聚集，2008年白山市长白山天然矿泉水产业集群被评为中国产业集群品牌500强。白山市规划到2013年，矿泉饮品产能达到1000万吨以上，产值达到百亿元。高端水产量占矿泉水产量的35％，占产值的50％。水源地利用率从现在的21％提高到40％-50％左右。白山市现已形成煤炭、森工、矿泉水、非金属等产业集群。达到千万吨煤炭、千万平方米复合地板、300万吨矿泉水等生产能力，成为东北能源基地、中国地板城、中国矿泉水城。

阿尔山市依托现有资源、产业优势。把旅游、绿色加工业、口岸经济确定为转型的接续替代产业。目标虽然明确了，但产业发展需要项目支撑，阿尔山市在项目谋划和储备上无论数量还是质量都远远不够，由于项目储备不足、包装深度不够，使得向上争取资金和招商引资力不从心。阿尔山市要借鉴白山市的成功经验，首先要搞清楚阿尔山市旅游城市的定位是什么、这样的旅游城市需要怎样的项目来支撑、阿尔山市已发现矿泉的日涌量是多少、想打造什么样的矿泉城市、矿泉水饮品能做到多大、阿尔山市如何发展口岸经济等一系列问题。然后聘请行业顶级专家围绕旅游、绿色加工业、口岸经济策划一批项目并进行深度包装，按近、中、远期做好排序。建设阿尔山资源枯竭城市项目库，把前期可行性研究阶段的项目录入项目库，做到审批一批、开工一批、储备一批。

(四)林权改革是资源枯竭城市(森工类)转型的内在动力

资源枯竭城市转型的最终目标就是增加就业、消除贫困、改善人居条件、健全社会保障体系、维护社会稳定，构建社会主义和谐社会。伊春市国有林区林权改革实践证明了林权改革是森工类资源枯竭城市解决就业、消除贫困最有效的途径。

2006年4月，全国唯一的国有林区林权改革制度建设试点在伊春正式启动。伊春把8万公顷林地的经营权、林木的所有权和处置权拍卖给6623户职工，使林业职工真正成了大山的主人。营林工作也由原来的“要我造林”，变成了现在的“我要造林”。林权改革扩大了林区职工的就业渠道，实现了一人承包、全家就业。承包职工通过对森林资源的立体综合经营，等于开办了一座“绿色银行”，通过发展林下经济，每户承包经营职工年均增收3500元以上，同时，林权改革也促进了天保工程的实施，实现了国家资金注入、内部体制改革的双向联动，在天保工程“输血”支持的基础上，激发了林区内部的“造血”功能，既有效地解决了扩大就业的问题，又补充了天保工程造林投入不够的问题。3年来，伊春通过林权制度改革的实施，推进了国有林区的经济、生态和社会效益的协调发展，实现了国家得生态、企业得发展、职工得收益、社会得稳定的目标。

目前，阿尔山市的接续替代产业尚处于培育阶段。产业发展由原来的林业“独木支撑”到目前旅游业的“一支独秀”，就业岗位非常有限。而目前阿尔山市林业下岗职工占全部下岗职工的80％左右。如果能争取到国有林区林权改革试点，将极大地解决阿尔山市林业下岗职工的再就业问题。

(五)一张蓝图画到底是资源枯竭城市转型的根本

蓝图是指对一个地区的发展进行整体梳理和科学筹划，实质就是一个地区(行业)发展的规划。区域发展，规划先行已成妇孺皆知的道理，但能否一画到底取决于两方面因素，一是规划是否合理可行，具有前瞻性：二是各届领导是否总是另起炉灶。各起各的调，各唱各的曲。白山市从上个世纪90年代开始，就把培育矿泉水产业，打造“中国，白山国际矿泉城”列入地区发展规划。10多年过去了，白山市换了几届领导班子，但不变的是对矿泉水产业的培育和矿泉城的打造。经过历届领导班子的艰辛努力，2004年白山市终于被国际饮水组织授予“中国·白山国际矿泉城”称号，成功打造百万吨矿泉水产业基地。张家界从建市之初就请上海同济大学做了高质量的旅游业发展规划。20年来，经过一届又一届领导班子的不懈努力，张家界在景区建设方面创下了多项世界之最：世界最高观光电梯、最长缆道、最高最险盘山公路。目前。张家界市已成为国内外著名的游览胜地，被联合国教科文组织列入《世界自然遗产目录》。白山市、张家界市的成功经验让我们认识到，一个地区的发展不仅得益于高质量的规划，更重要的是对规划十年如一日的严格执行。

(六)打造魅力城市是资源枯竭城市转型的有效途径

大多数资源枯竭城市，尤其是森工类资源枯竭城市都把旅游业作为接续替代产业的主导产业来发展壮大。打造特色、魅力城市，是提高城市核心竞争力的重要内容。让自然山水附上文化的价值，更能使一个城市具有感染力、吸引力。以文为媒、以节搭台，是打造魅力城市最有效的途径。伊春打出了“中国红松的故乡”牌，白山喊出了“中国·白山国际矿泉城市”、“中国人参的故乡”等口号。而身处大湘西的张家界市原来只是大庸县北部的一个林场，很少有人知道。1979年秋天，我国著名画家吴冠中发现了这片神奇的大山。以一篇《养在深闺人未识》使张家界走到世人面前，从此名声大震。也正因此，1988年5月经国务院批准，撤大庸县改为大庸市，1994年更名为张家界市。张家界深深体会到以“文”为媒，以“节”搭台对一个旅游城市进行对外宣传的重要意义，从1991-2006年张家界市举办了10届国际森林保护节，每届突出一个主题。此外，张家界市还通过各类会展、赛事、特色活动进行宣传。1999年的张家界世界飞行大奖赛和2006年的俄罗斯空军在张家界天门山进行的精湛表演成为张家界旅游宣传促销的经典之作。白山市也成功地举办了“中国·白山国际矿泉节”、“长白山人参节”、“长白山松花江鸭绿江旅游节”等。

阿尔山资源枯竭城市转型的重点是大力发展旅游业，而旅游业的发展离不开城市品牌的打造和宣传。阿尔山市在这方面也做了有益的尝试。举办了4届圣水节，承办了滑雪赛事，起到了一定的宣传作用。但阿尔山市在对外宣传上还需进行深入、细致的策划，拿出整体规划。阿尔山市还可以通过开展唱响一首歌，画好一幅画，写好一篇文章，网上征集宣传词等活动提高城市知名度。但一定要邀请著名作家、作曲家、歌唱家、画家以保证活动的质量和效果。如：郑绪岚一曲《太阳岛上》，让全国人民知道了哈尔滨有座美丽的太阳岛，让人们有了向往的冲动!而一句“桂林山水甲天下”就让桂林闻名海内外。

(七)“盯”字精神是资源枯竭城市转型的重要因素

荀子曰：“锲而舍之，朽木不折；锲

而不舍，金石可镂。”这句话告诉我们，无论做什么事只要不半途而废，有恒心，就能成功。白山市在招商引资促使项目落地等方面的成功做法对这句话做了最好的诠释。常言道：“栽下梧桐树。引得凤凰来。”但现在是家有梧桐树，不见凤凰来。靖宇县委、县政府为了让矿泉水走出深山。涌向世界，遍访名企。攀高结贵。其中有两件事让靖宇人念念不忘。一件是在2000年底，靖宇县领导南下杭州，有意与农夫山泉结亲。但农夫山泉认为时机不成熟，有意在2年后投资建厂。为了使农夫山泉早日落户靖宇，2000年底到2001年初短短的3个月时间内，县委书记、县长11次下杭州，诚意感动了农夫山泉的决策者，2001年5月双方正式签署投资协议，8月正式破土动工。目前公司一期投资3.1亿元，建成全亚洲单机生产能力最大的生产线。另一件事是在与顶新集团洽谈矿泉水开发过程中，靖宇人先后46次到天津顶新集团总部，县委书记就去了28次。诚意终于引来金凤凰。自1997年靖宇县开始兴建第一家矿泉水厂至今，经过10年的努力，靖宇县已引来娃哈哈、农夫山泉、康师傅等全国知名饮品企业7家，成功打造出中国第一个最大、最强的矿泉水产业基地。

在阿尔山资源枯竭城市转型的过程中，阿尔山市委、政府只有发扬“盯”字精神，按照规划逐项落实，逐一推进，才能使阿尔山这座资源枯竭城市浴火重生。

三、建议

(一)阿尔山市委、政府要结合深入学习实践科学发展观活动，组织有关部门认真学习、深入研究国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见(国发[2007]38号)、内蒙古自治区人民政府关于促进资源型城市可持续发展的实施意见(内政发[2008]110号)。用足用好国家和自治区给予资源枯竭城市的各项优惠政策。

(二)从2009-2011年，自治区财政计划安排18亿元专项建设资金用于资源型城市建设，平均每年由财政安排矿权收益专项资金6亿元。其中，3亿元用于地质环境整治保护项目，由自治区国土资源厅负责。阿尔山市生态环境保护与治理任务艰巨，应积极争取这部分资金。

(三)阿尔山市政府要抓紧时间完成化解社会管理和公共服务等方面历史欠账规划。

(四)阿尔山市应聘请国际或国内饮水组织对阿尔山矿泉水做出权威鉴定。在摸清情况的前提下，聘请业内专家对阿尔山矿泉水资源的保护和开发进行整体规划。做大做强矿泉水产业。

(五)在城市品牌打造方面，阿尔山市可考虑将其打造成像法国“依云小镇”一样的矿泉小城，并做出高起点规划。然后按照规划严格执行。依云小镇坐落于日内瓦湖边的法国边境内，它因矿泉水而闻名于世，尤其是以生产、销售高端矿泉水闻名，小镇70％以上的财政收入来源于矿泉水。如今，依云小镇已成为举世闻名的旅游胜地。

(六)要高度重视转型工作。国家对资源型城市转型示范工作列出了时间表，即在2010年前，资源枯竭城市存在的突出矛盾和问题得到基本解决，大多数资源型城市基本建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，经济社会可持续发展能力显著增强。2015年前。在全国范围内普遍建立健全资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，使资源型城市经济社会步入可持续发展轨道。从时间表上看，阿尔山市的转型任务非常艰巨，因国家要求的转型时间非常紧迫，所以阿尔山市要高度重视转型工作，快速行动起来，实现经济、社会、生态等方面的全面转型。