安启雷 李春艳

在金融界，如果出现“抢劫一家银行不如拥有一家银行”的状况，就说明制度上有重大的缺陷，其表现就可能是金融腐败的屡禁不绝。

金融腐败案件频发，较为集中地反映了我国银行业监管体制的尚不完善，而这又是中国经济和金融体制改革过程中诸多矛盾的体现，目前出现金融腐败问题的个人，往往反映了金融体制中一个乃至几个领域的制度缺陷。

在当前金融危机的大背景下，只有不断改进和健全金融法制，才能防止金融腐败滋生成对国家、社会和企业造成难以挽回的经济损失。

谁制造了金融腐败?

金融业是一个外部性、杠杆率很高的行业，商业银行尤其如此。剔除十分有限的资本金，商业银行主要依靠的是公众的金融资源。如果内部制度约束不严、外部监控不到位，就极有可能产生严重的道德风险。这是金融行业面临的共同问题，世界各国的金融监管界之所以对商业银行的运作异常关注，主要也是因为这个原因。在金融界，如果出现“抢劫一家银行不如拥有一家银行”的状况，就可能是制度上有重大的缺陷，其表现就可能是金融腐败的屡禁不绝。

一般而言，某种社会资源越稀缺，设租(或称立法腐败)和寻租(或称官僚腐败)行为就会越多，腐败问题就越严重，产生的社会影响和危害也越严重。金融作为现代经济的命脉，同时也是配置资金资本的核心部门，金融腐败尤其需要重视。金融腐败不仅破坏金融秩序，扭曲资源配置机制，践踏公平竞争原则，而且极大地影响社会经济的稳定。可以说在腐败涉及的诸多领域中金融腐败对社会的危害尤其严重。而腐败问题总是与相对稀缺资源的垄断权相伴而生，在金融交易中，金融腐败体现为利用资金配置权进行的寻租行为。我国作为一个向市场经济转轨的国家，政府配置经济资源和对企业微观经济活动的干预权力过大是市场发育缓慢、腐败难以消除的最重要原因。我国向市场经济转轨的过程中，金融资源一直是市场上的稀缺资源，增大了银行腐败的可能性。

在整个经济改革的过程中，金融体制的改革严重滞后。

目前，中国的实体经济开放发展进程顺利，但同时金融漏洞也暴露出来，导致金融腐败案件不断出现。而建立控制金融行为的有效机制，深化和加快金融体制改革，建立一套完善、有序的金融行为运行机制，这既是对加入WTO后所面临的机遇和挑战，也是化解和防范因金融体制“脱节”、“失控”而产生的各种金融犯罪的强有力措施。

金融腐败之所以如此严重，与政府对金融资源的行政化控制密不可分。

目前中国金融业的状况是：中央政府控制最大的金融机构，国有银行的董事长和行长是副部级干部；各省级政府控制股份制银行、信托投资公司和证券公司，近期又加上了农信社的省级联社，他们的负责人要经由省委组织部任命；市一级政府控制城市商业银行；最小的县级政府也要控制当地的农信社。作为市场经济中枢地位的金融机构，一旦被赋予行政色彩，成为政府控制的机构，建立良好的公司治理和内控机制只能是形同虚设和良好愿望。

在这种情况下，金融机构掌握的巨大资源就会变为金融腐败的基础。地方政府的干预手段和形式很多：通过指令性贷款、强制贷款、关系贷款、强制担保等手段干预金融机构的业务。例如通过现场办公，帮助项目取得银行贷款，导致政企不分，官商套取贷款不还，这些行为实际上是严重的金融腐败。各级地方政府想方设法向银行施加压力，以便为本地区争取到更多的政策性贷款；在清理银行不良债权的过程中，则对本地企业竭力维护，甚至帮助企业通过破产清算等途径逃废银行债务。利用地方司法部门帮助地方企业逃废贷款债务。

中国社会科学院金融研究所发布的《中国城市金融生态环境评价》结果显示：一个城市的金融生态环境取决于企业的力量，而影响企业经营与发展的最主要因素之一是政府行为，在经济发达地区，金融部门受到政府部门的干扰程度较小，反之则亦然。因此，要想构建良好的金融生态环境，关键在于减少地方政府的行政干预。正如银监会相关规定所述，“地方政府不向银行投资入股，不干预银行的日常经营”只有各级地方政府真正大量减少直接从事经济的行为，金融生态才会彻底好转。政府放弃对金融机构的行政化控制，彻底消除金融机构的官本位色彩，对于解决金融腐败尤其重要。

金融机构的内部控制及法人治理组织结构欠缺。如下级分支机构只对上级负责，并且上下级之间存在紧密的内部利益关系，监督主体实质上存在缺位问题。又如我国一些中小股份制商业银行也存在股东责任淡化问题，董事会、监事会的作用还未完全发挥，形同虚设。金融机构内控机制的缺失，使有些金融机构对内控制度的认识还不很明确，忽视了内控制度是一种机制，是一种贯穿于决策、执行和监督整个过程之中的相互制约的防范机制，因而缺乏执行内控制度的意识。还有些单位发现问题处理不及时，执法执纪不严，内控执行机制和处罚机制弱化，缺乏足够的威慑力。

金融反腐败机制设计

尽快建立健全符合社会主义市场经济体制要求的金融法律制度体系、金融调控监督体系和现代金融机构管理体制，推进金融法制化、市场化进程，方能形成规范有序、公平竞争的金融环境。作为金融调控监督部门，要强化宏观调控，建立起适应市场经济体制的合法、合规的宏观控制机制，同时要切实履行好金融监管职能，加强对金融机构市场营运和高级管理人员任职资格的监督管理，督促金融机构依法经营，杜绝以不正当手段竞争，从而避免不法分子进行各种职务犯罪活动。作为商业银行及其他金融机构，也应建立健全风险控制机制，强化自担风险能力，实行审贷分离、授权授信制度等决策监督，以增强抵御经营风险和道德风险的能力，防范由此而产生的受贿、挪用公款等职务犯罪，保证金融和经济的稳健发展。

建立金融机构的信息披露机制，加强社会公众的监督。要深入开展有关市场规则、金融意识和知识的教育，增强人们的金融风险意识、社会信用观念，遏制非法金融活动的社会基础。同时，建立科学的风险识别、预警和评估方法体系，全面系统地收集各地的经济金融数据，对金融风险进行动态分析和综合评估，及早向金融机构发出风险预警信号，使金融监管成为向金融机构提供的风险管理服务，而不是管制，成为向社会公众提供的公共服务。使所有的金融信贷行为，财务报表定期公布，接受社会监督，包括舆论的监督，经济学家们和舆论媒体都有责任进行客观评论，在对公众披露信息方面改变习惯于遮掩和回避的信息披露方法。

纵观几年，金融腐败分子的年龄普遍偏低，且多是“内部繁殖”而来，有些还是年轻的基层领导，恰恰是他们，在领导的器重下沦为金钱的奴隶，成为人民的罪人。所以，金融部门必须严格把好进人关，严格执行用人标准。此外，基于监管活动不仅关系到监管资源的配置和利用

效率以及金融业安危，而且还关系到监管当局的权威和信誉，因此，对监管人员从业资格和素质的要求及对业务培训直接关系到金融监管的效率。从技术能力和行为能力建立监管人员具体的测评标准和衡量方法，加强监管人员的在职培训，鼓励监管人员加强自我学习，也是完善金融监管不可或缺的。

由于金融业是与钱打交道的特殊行业，这就要求从业人员必须具备良好的思想基础和职业道德、扎实的专业知识以及较强的履责能力。因此必须严格把好进人用人关，以保证金融队伍具有相对的纯洁性和较高的思想、文化修养。把好进人用人关，总的原则要求应是公开招聘，公平竞争，择优录(聘)用，保证质量。对不符合选人标准的，都应拒绝录(聘)用，不能降低标准，尤其是因职务犯罪或严重违规违纪而被清理出金融队伍的人员，其他金融机构一律不得录用。对高级管理人员的选拔任用，不仅要考察其业务能力和工作业绩，更要注意考察其人品和职业道德表现；对重要岗位人员的聘(使)用，要实行岗位轮换、定期交流、强行休假等用人管理制度，并进行定期考核、调查，发现有问题苗头的应及时调整或撤换，不应“亡羊补牢”；发现在金融队伍中有赌博、嫖娼、吸毒行为的，要按规定坚决清理出金融队伍，不能“养虎遗患”。

完善金融机构的公司化治理结构改革和内控机制。一是健全金融机构的组织机构，逐步推行和完善股东代表大会制度和董事会、监事会制度。二是高级管理层要逐步实现经营的专业化，并真正对股东代表大会和董事会负责。三是金融机构要逐步引入董事决策机制，董事要相对独立。四是改进金融机构管理层的决策方式，可以由票决制取代现行的会议制。完善金融机构的内控制度：健全中小金融机构决策和管理机制，建立集体决策制度及决策议事规则；完善保管重要的决策记录、各种账表凭证和重要空白凭证制度；健全授权授信制度和审批制约机制；健全内部审计部门或发挥监事会的监督作用。特别是要针对腐败问题高发、多发部门，进一步建立健全各项业务活动的事前、事中、事后监督制度，使决策权力、业务过程、各个操作环节和每个员工经营行为都处于慎密的内部制约和监控之下。发挥金融机构纪检监察机构的内控和监督功能：金融企业纪检监察机构不仅是金融企业内控体系的一部分，还能够通过特有的政治优势和组织优势，加强与风险管理、稽核、审计、人力资源等部门的协调，充分发挥监督部门的整体合力，有效遏止金融腐败。

司法机关要加大对金融运行的监督力度：

金融法律制度的完善是司法机关监督的前提：我国的金融法制到如今已初步形成了相对完善的金融法律体系，不断健全、完善、细化的金融法规触及延伸到金融领域的每一个神经末稍，为保障我国金融运行安全、防范金融风险发挥了巨大和积极的作用。但我国金融立法任务仍然很重，在某些立法方面明显滞后，同我国的金融改革和保障金融安全的要求还不相适应，需要进一步修改完善。尤其是吸取经济和金融危机的教训更要从长远考虑，把完善金融监管法律制度的建设作为一项迫切任务来抓，以保证金融业及国民经济持续、稳健发展。不断完善我国金融法规体系，加强金融刑事犯罪方面的立法。一是要根据金融改革开放的新形势和金融领域出现的违法违纪新动向、新问题，以便更好地协调刑法和金融法规的关系。二是要加强预防立法。针对金融职务犯罪的情况，有必要将一些好的制度和措施提高到立法的层面，通过立法以法律的形式予以明确下来，以加大工作力度。

公安机关和检察机关在查处金融犯罪时应当严厉彻底。金融职务犯罪因其主体的特殊性及危害社会的严重性要求司法机关在处理职务犯罪案件时，当在法律规定的范围内从严进行处理。对刑罚量刑较轻的，立法机关应结合实际情况，进行修改。要从法律上保证犯罪风险和成本远远大于其既得的和期望的可得利益，使犯罪分子真正无利可图，不敢轻易以身试法，而自觉守法，从而最终达到预防和减少职务犯罪的目的。检察院、法院在抓大案要案的同时，重视对中小案件的查处。金融职务犯罪不同于一般犯罪，它有一个演变的过程，几乎所有的重特大金融职务犯罪的都有一个由小到大的过程。如果我们在金融职务犯罪刚刚开始，危害后果不是那么大的情况下，及时发现，严厉查处，使其犯罪风险和成本远远大于其已有或期待可得的利益，至少金融职务犯罪不会这么迅速、疯狂地发展和蔓延，从而避免更大的损失。

各级人民法院应当建立风险预警机制，及时向金融监管部门或有关行政管理部门提供相关信息，便利其掌握有关企业的信用状况，有效防范金融风险。对案件中反映的金融领域的问题，及时向金融监管机构提出司法建议。对案件审理中发现的其他违法犯罪问题，及时向相关部门通报。

金融部门要积极配合司法机关把打击金融领域工作人员违法犯罪作为重点工作来抓，央行可以与法院等各部门合作建立社会信用体系，建立计算机控制的网络报警和查询系统，凡是金融系统存在的问题、社会需要对金融支持与咨询等问题，均可从电脑网络查询到，中央银行等部门随时解答、调查，帮助解决难题。个人信用出现过问题的个人和单位，应通过限制购房和购车、限制其出境等形式加以监控。

金融监督部门对金融高管人员的任用要形成长效机制。建立金融系统领导控制监督网络，对金融系统领导成员进行全面的监督。可从其财产、收入、亲属、活动等的正常与异常变动中做出分析判断和追踪，特别是要对其亲朋经商活动和其他大户贷款企业领导的交往情况进行重点监督。同时，强化责任永久追究制，金融领导干部退职、离职和辞职后感到可疑的，可以随时审计、复审，查出问题，不论其离开工作岗位有多长时间，也不论其走到了多远的地方，都要追究责任。对于监管人员的流动管理也要有适当的约束，要在监管系统内定期实施对监管人员的地域轮换。跳槽的监管人员不能在本监管区域内的金融机构工作，以防止金融监管部门与金融机构之间关系网的形成，避免金融监管中的腐败行为。为了防止金融“期权”腐败，特别对金融官员从法律上加以一定的限制，对银行的监管者辞官到被监管商业银行任职要有法律规范。大量事实证明，没有法制的跟进，就会出现制度性漏洞，就会使预防和监管始终处于被动和滞后的困境，就可能千里大堤，溃于蚁穴，最终酿成金融腐败大案。全面强化金融监管，还要加强对金融监管部门的监管力度，提高金融监管效率，健全确保金融业稳健经营的市场环境和公平竞争的机制。

总之，要高度警惕金融腐败，不能事后亡羊补牢，而是积极做好事前的防治，最大限度地遏制金融腐败案件，使金融行业良好运行，在当前金融危机的大背景下稳定金融秩序，维护经济和社会的稳定。

腐败问题总是与相对稀缺资源的垄断权相伴而生，在金融交易中，金融腐败体现为利用资金配置权进行的寻租行为。

中国社会科学院金融研究所发布的《中国城市金融生态环境评价》结果显示：一个城市的金融生态环境取决于企业的力量，而影响企业经营与发展的最主要因素之一是政府行为，在经济发达地区，金融部门受到政府部门的干扰程度较小，反之则反是。