赵学清　吉田庆子

摘要：农业是关系一国经济命脉的基础产业，农业经济安全与国家整体利益紧密相关。而农业补贴是一国政府对本国农业扶持与保护政策体系中最主要、最常用的政策工具，不论从农业补贴制度的法理依据、价值目标，还是从其在利益平衡中所发挥的各种机制来看，都蕴含着维护农业经济安全的内在要求，并且发挥着至关重要的作用。本文从农业经济安全的视角，剖析中国农业补贴制度，并提出相关重构建议。

关键词：农业；补贴；经济安全；制度

中图分类号：F12文献标识码：A文章编号：1007—5194—0082—04

一、中国的农产品补贴制度与农业经济安全

农业补贴是一国政府对本国农业扶持与保护政策体系中最主要、最常用的政策工具，是政府对农业生产、流通和农产品贸易进行的转移支付，其目的是保证本国粮食安全、维护农产品价格稳定和保障农民收益。

在建设社会主义新农村的大背景下，中国农业补贴制度的价值取向基于宏观意义之视角，即对关系国民经济命脉的根基产业——农业进行支持和保护，以保障粮食安全、维护农村社会稳定，最终达到社会整体利益的实现；而立足于微观角度，则是对从事农业生产的农民的增量利益起导向保护作用。农民作为市场经济中的微观个体，由于农业自身的弱质性使其难以实现生产主体的增量利益，在经济上一直处于积贫积弱的地位。而农业补贴作为国家支持和保护农业的一项政策工具，是农民权益保护在制度层面的表达，它通过对农业的实质性投入和支持，以利益驱动的形式激发农民从事农业生产的积极性，提高农业生产的效率，进而促进农业增量利益的产生，有效实现和保护广大农民的利益。

在当下的中国，农民作为一个庞大的弱势群体，保护其利益实现的意义绝不仅限于微观个体之利益的实现，而是关乎中国时代性困境——“三农”问题的解决。显然，“三农”问题的困境事实上是农民生存与发展的困境，“三农”问题关键是农民问题，而农民问题的核心是农民利益问题，农民利益主要就是农民生存利益和发展利益，必然需要通过相关利益机制的建构和完善来保障和促进农民的生存与发展权益。农业补贴作为向内倾斜农村公共财政，在农民生存权和发展权的维护上具有至关重要的作用。通过农业补贴来改善农业、农村发展资源瓶颈，农业的稳步发展也就为农民生存权和发展权的实现创造了现实基础，最终推动农民生存权和发展权的实现。为此，最大程度体现和保护农民的利益应成为中国农业补贴制度最为重要的价值目标之一。

后工业时代的经济风险，实为宏观经济风险，往往非由个体，而是由于市场自身的天然缺陷、政府失灵以及一些国际国内的政治、经济、社会等宏观性因素所导致。农业经济安全理念正是以宏观经济风险的客观存在为基础，表达了对关系一国经济命脉的根基产业——农业的关注，主要指农业不受内外因素变化的影响，而保持在国民经济中的基础产业地位且可持续发展的状态。

当前，影响中国农业经济安全的因素主要有：(1)自然环境对农业的危险和威胁。(2)一国农业的比较优势和对各种农业经济风险的规避能力。(3)农业基础稳固，农业稳健、持续增长，在国际上的竞争力。(4)农业对内外部的冲击和扰动的承受、消化和动态调整能力，以及保障农民、农业组织、农业经济整体经济利益的能力。主要指国家对农业宏观调控能力(在中短期内通过财政政策调节总需求和总供给熨平农业经济波动)、农村市场对外部冲击的吸纳消化能力，法律、经济、组织体制与国际接轨程度和保障农民、农业组织、经济整体利益的能力，以及产业动态调整应付经济安全问题的能力。(5)农业战略资源(如粮食)的保障。

二、中国农业补贴制度的现实瓶颈

根据中国农业补贴制度的价值目标，若要实现对不同利益诉求的有效平衡就需要建立起一个完善的利益平衡机制。但纵观中国现有的农业补贴体系却难以实现这个目标，主要表现在以下几个方面。

首先，利益来源机制单一。中国尚缺乏引导社会团体、组织和企业等参与农业补贴的机制，补贴几乎由国家财政一方承担，资金来源单一，补贴的力度明显不足。并且，目前中国农业财政支出实行分块管理，有限的资金不能形成合力。农业补贴政策在实施中涉及财政、农业、外经贸、粮食、民政和银行等部门，政出多门，协调困难，交易成本高。具体来看，据农业部产业政策与法规司的数据统计，中国对属于“绿箱”政策性质的补贴支出占农业总产值的比例很低，属于“黄箱”政策补贴范围的农业补贴支出占农业生产总值的比例为1.23％，离WTO要求中国的8.5％国内支持微量允许标准有较大差距。在WTO规则的11种绿箱政策中，中国使用的绿箱政策仅有6种(政府的一般服务支出、食物安全储备、国内粮食援助、自然灾害救助、生态环境保护和地区发展援助)。在中国已经实行的6项绿箱政策中，农业教育、农业技术挂钩的农民直接收入补贴政策、农业保险补贴、结构调整补贴等在中国目前的农业政策体系中还有欠缺，而这些补贴正是提高农业综合生产能力、提高农民收入的关键所在。在黄箱政策方面。由于长期以来一直实行农业支持工业发展的产业政策，国家宏观政策向工业和农产品消费者倾斜，政府对农业征税，不仅不能给农民以价格支持，反而以低于国际市场的干预价格，拿走了本应属于农民的利益，一定程度上挫伤了农民的生产积极性。WFO的绿箱政策和黄箱政策的合理运用仍是中国农业补贴制度的软肋。中国在农业补贴政策上的态度仍有待转变，财政支持的力度亟需进一步加大，应积极采取措施拓宽补贴资金的来源渠道，充分利用“黄箱”补贴的空间，用好“绿箱”政策，以保证农业补贴源源不断地快速产生。

其次，利益分配机制失衡。目前中国农业补贴的结构失衡，缺乏科学性，导致了补贴利益分配不合理，从而直接影响了补贴的实际效果及其作用的发挥。中国大量补贴用于弥合购销差价、降低农用生产资料的价格以及贴息贷款等流通领域。对于农民的脱钩直接补贴、农业教育、农业技术推广、农业基础设施建设以及调整农业生产结构和组织结构等方面补贴很少，而这些方面却正是改造传统农业、增强农业发展后劲的关键所在，也是使农业产生和农民获得更多增量利益的要求。而发达国家的经验表明，流通领域支持措施的补贴效率一直较低。同时，监督机制不健全也造成了资金流失。在宏观上表现为国家缺乏对补贴资金到位状况的监督保障。国家财政对农业的补贴和投入往往有30％不能及时到位或根本不能到位，被短期或长期移作他用。在微观上表现为财政缺乏对农业补贴立项预算、审核和效益跟踪管理。

最后，利益保障机制缺位。农业作为一个弱质性、低效益、高风险的产业，尤其在加入WTO以后以及中国农业外部环境不断恶化的条件下，农业生产面临着更多自然和非自然性的风险，农民所赖以生存的经济基础正面临着前所未有的挑战。而在中

国当前的农业补贴制度中，农业保险的补贴制度仍然缺失，从而使农业风险无法得到有效规避。

三、中国农业经济安全面临的新挑战

在经济全球化背景下，尤其是中国加入WTO以后，中国农业经济安全面临以下挑战。

首先，农产品关税下调，国外农产品大量进入，将危急中国粮食安全。根据加入WTO承诺，中国农产品进口关税将从22.5％下降到17.5％。目前，农产品关税已降至17％。而根据《中美农业合作协议》，将撤消长期实施的对美国西北部各州小麦进口的禁令。同时，美国的牛肉、柑橘、玉米等农产品也将进入中国。除美国外，我们还将面临对欧盟各农业强国的市场开放问题。因此，中国农业必将面临一场激烈竞争和严峻考验。近10年来，中国农产品尤其是粮食的生产成本以年平均10％的速度递增，中国农产品已不具备商业竞争优势。发达国家对出口的大宗农产品仍维持较高的出口补贴，这使得大宗农产品在出口方面将占据很大的优势。中国在承诺取消农产品出口补贴后，一段时间里中国农产品将处于被动竞争处境，一些有优势的出口产品竞争力可能会下降。加入WTO后，面临进口冲击的农产品主要有小麦、玉米、稻谷、大豆、棉花、植物油等。近年来，农产品在总量上供大于求，粮棉等主要农产品价格下跌，库存量大。据有关专家预测，约有50％的农产品将面临较大的冲击，这对一些大宗农产品主要产区及农民将会产生不利影响。

其次，宏观调控难度加大。中国过去一直对粮食进口控制较严，加入WTO后降低了政府在农产品进出口贸易中的宏观调控能力，其调控的方式和手段受到了限制。一是政府利用关税、配额等手段控制农产品进出口贸易的空间变小，利用技术壁垒限制进口的空间也很有限。二是农产品进出口贸易将逐步受市场机制调节。一方面，国营外贸企业将成为自负盈亏的经济实体，它们在经营中必将考虑自身的经济利益，政府只能在宏观上调控和把握农产品进出口贸易。另一方面，根据中国同美国达成的中美农业合作协议规定：每年进口粮食配额中将有一部分分配给私营企业使用，即由它们按照市场规则组织进口，并且要逐年增加。三是美国把中国视为非市场经济国家，在谈判中加上了很多附加条款。在WTO成员国中，关税配额执行率并不高，一般也没有谁去认真追究。而对中国在关税配额管理中增加了再分配、发放时间限定和惩罚性措施等限制条款。《农业协议》规定，每年9月份要向世贸组织报告关税配额执行情况，如完不成，则顶抵下年关税配额指标。

再次，增加农民收入难。加入WTO后对中国农民的就业和收入将会有一定程度的冲击。一方面，随着农产品市场的逐步扩大开放，进口农产品将挤占中国农产品的一部分市场，将会使农产品“出售难”的问题更加突出，致使农民增产不增收。按目前的国际市场价格，进口这些商品有利可图，进口量会有相当一部分变成现实。如果我们承诺的关税配额量全部变为现实进口，相当于农作物面积减少1.1亿亩，约占5％，将影响1600万农民就业。另一方面，国内农产品的价格回升将受到国际市场的制约。这些因素可能会使一部分农民失业，势必造成一定的社会不安。

四、构建农业补贴制度维护中国农业经济安全

在经济全球化的背景下，农业补贴制度无疑成为防控农业风险，维护农业经济安全的一项重要法律制度。尽管影响农业经济安全的因素繁多，涉及范围相当广泛，农业经济安全目标的实现需要一整套完善的制度体系的相互配合与协调，仅仅依靠某种制度或政策是绝不可能实现的，但作为该体系的重要组成部分，农业补贴制度的存在依据、价值追求以及在利益平衡过程中所发挥的各项机制都与农业经济安全的目标高度契合。农业补贴制度作为一种平衡利益的机制存在，以改变农业的弱势地位、保障农民合法权益等为目标，这本身就是对农业经济安全最有效的维护。对多元化的农业补贴利益来源机制将会大大提高农业补贴的力度，更好地落实工业反哺农业的战略，使处于基础性地位但同时又是弱势产业的农业得到应有的支持。合理均衡的农业补贴利益分配机制能够使有限的资金最大程度发挥补贴效率，不仅使农业生产者直接受益获利，还能够增强农业的可持续发展能力。完善的农业补贴利益保障机制可以使面临着更多的自然和非自然性的风险的农业拥有更加强大的抵御风险的能力。毫无疑问，农业补贴制度在利益平衡中所扮演的角色也同样在维护农业经济安全方面起着至关重要的作用。，

据此，从一定意义上说，农业补贴制度其实就是一种极为重要的维护国家农业经济安全的制度，但同时，农业补贴制度也是促进农业增长和发展的制度。事实上，农业经济安全与农业的发展是密不可分的。因为我们说的安全是农业作为一介整体保持可持续发展中的安全；同样，农业发展是在安全前提下的发展，而不是不顾安全、不计后果的盲目增长与发展。因此，我们在研究农业经济安全问题时，切不可忘记发展的目标。而农业补贴制度将促进农业发展和维护农业安全统一成为一体。

针对中国农业补贴制度的运行现状及其折射出的制度缺陷，农业补贴制度的发展进路应以建构良性的利益平衡机制为主线，从补贴的来源、分配、和保障等方面进行制度健全和完善。

(一)构建多元化的农业补贴来源体制

仅仅依靠财政补贴将难以支撑整个农业，而使财政补贴和银行信贷支持相结合，建立新的粮食生产补贴制度也许是一条值得探索的途径。美国2002年5月新农业法中的“贷款差额补贴”值得借鉴。贷款差额补贴是政府预先规定各农产品的“借贷率”(相当于最低保护价)，参与这一计划的农民，在播种前，可用未来的作物产量为抵押品，按政府规定的借贷率申请贷款；农作物收获后，当市场价格高于借贷率时，农民可按市场价格销售农产品，偿还按借贷率借的贷款，赚取所得利润；当市场价格低于借贷率时，农民可以在销售农产品后，再按照低于借贷率的市场价格偿还当初借出的销售贷款。市场价格低于借贷率的部分就是政府向农民提供的直接补贴。贷款差额补贴能够有效地填补农产品价格(包括国际市场价格)与农民种粮成本加收益之间的差额，切实保护农民利益。

(二)构建均衡的农业补贴分配体制

逐步将粮食流通环节的补贴转化为对农民和农业的直接补贴，这是“黄箱”转化为“绿箱”补贴的一条可行的路径，符合国际农业补贴的调整趋势。作为一项农业政策改革，直接收入补贴之所以在近年为许多国家奉行，主要是因为直接收入补贴效率更高，更有利于环境保护目标的实现和增加透明度。同时，也应当加大农业科技投入。目前，中国的农业。科技投入太低，这与中国的农业大国地位极不相称。同时，还要重视农业科技推广应用的力度。中国技术进步对农业的贡献率约为40％，而发达国家一般达到70％～80％。这反映了科学研究和技术推广对农业生产需求的适应度较差，农业技术科研在一

定程度上偏离了市场需求的方向，形成了大量无效供给。因此，应逐步改善农业科技投入与农业发展不相适应的局面，在加大农业科技投入的同时，注重农业科技成果的推广应用。再者，加强补贴的集中性和针对性，集中利用有限的资金也将大大提高补贴效率。这主要是指对关系到国计民生的粮、棉、油等重点农产品的支持措施和支持力度，在进行农业结构调整时，应集中有限的财政性资金，强化对粮、棉、油等重点农产品的支撑。

(三)构建完善的农业补贴保障体制

首先，应当建立有效的粮食安全保障体系。粮食储备是一种基本的农业政策，是维护粮食安全和应对市场风险的重要手段。包括以下三个方面：第一，粮食储备量保持在必要的数量内；第二，应该重视政府储备的市场化；第三，应大力加强粮食的商业储备和农户储备，这也是世界粮食储备发展的趋势。将一部分储备转由社会负担，有利于调动非政府部门的储备能力和积极性，解决由政府储备产生收储质量不高、储备成本大、效率低的问题。

其次，建立农业保险制度和保险体系。通过风险保障实现对农业的保护，使得农业保险提升为收益保险，取代灾害救济和价格补贴，是当今农业政策的重要走向和内容。可从政策性保险人手，向农业生产提供保险，并由各级财政设立灾害保险补助金，对农业保险提供保费补贴。逐步扩大农业保险范围，增加险种。还应建立农业收入保险制度，使之成为保证农业生产者最低收入水平的保障手段。

再次，完善农产品出口信贷制度。一是逐步完善政府对农产品出口信贷的管理体制。政府应明确规定各出口信贷指导和监督机构(财政部、商务部及中国人民银行等)的职责，合理分工，应明确一个部门作为农产品出口信贷的主管部门，各出口信贷机构对该主管部门负责，避免出口信贷秩序混乱。二是建立农产品专项出口信贷或担保制度，重点培育一批规模大、效益好、带动能力强的农产品出口企业，增强其风险防范能力，改变出口信贷缺乏的局面。对符合信贷条件的农产品出口生产者和出口企业直接提供政府贷款或有政府贴息的优惠贷款，并根据出口情况，确定不同时期提供优惠贷款的科目。三是建立和完善以出口信贷和出口信用保险为重点-一的农产品出口金融支持体系，推动出口信用保险与出口融资业务紧密结合。美国、欧盟等国家的经验表明，非农产品的出口信贷尚且需要以国家财力的大量投入为基础，而农产品的特殊性更决定其出口信贷必然以国家财政的大量投入为前提。在WTO允许的范围内，建立和完善相关农产品出口金融支持体系、不断增加对农产品出口信贷的支持应该是当前的首要任务。

(四)建立和完善包括农业补贴在内的农业支持法律体系，实行农业补贴法制化管理

针对中国目前农业补贴政策目标短期化、补贴方式模糊不清、补贴对象和补贴数额随意性大、补贴管理体制运行不畅，影响补贴效果的问题，应建立和完善包括农业补贴在内的农业支持法律体系，实行农业补贴法制化管理。为此，应抓紧制定《农业补贴条例》，研究制定在WTO规则框架下的《农业保险法》、《农业灾害救助条例》、《贫困地区援助条例》、《农民专业合作经济组织法》和《农产品行业协会管理办法》等法律法规，健全农业支持法律体系。

责任编辑：陈剑