高荣飞

[摘 要]人民代表大会制度，是我国必须坚持的根本政治制度。新形势下，人民代表大会制度面临着许多新的问题和挑战，本文从党与人大的关系、选举制度、常委会的组成等三方面对改革和完善人民代表大会制度作了探讨。

[关键词]人民代表 宪法

人民代表大会制度，是我国的根本政治制度。我国宪法规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”、“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”随着我国社会主义市场经济的发展和政治文明建设的进步，相应的政治体制改革也势所必行。在政治体制的改革中，核心内容就是人大制度的改革，“这是由人民代表大会的地位在理论和现实上的巨大反差所决定的”。我国的人民代表大会制度在现实中的运转无法完全实现预期目标，要求我们对其进行改革创新，不断地予以完善。

一、理顺党的领导和人大权力的关系

我国《宪法》明确规定，全国人民代表大会是最高国家权力机关，全国人大及其常委会有权修改宪法和监督宪法的实施、制定基本法律和其他法律、决定国家重大事项、任免国家领导人、监督“一府两院”的工作以及其他重要职权。现行宪法没有直接规定中国共产党领导各级国家机关；而《中国共产党章程》也明确规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作”。由此可见，根据宪法和党章的规定，不能理解为党直接享有人大的国家权力，更不能理解为党中央、地方各级党委在国家政体上是一级或最高级的国家权力机构。我们的政体是人民代表大会制度，不能表述为“中国共产党领导下的人民代表大会制度”。

正确协调党和人大的关系，是进一步完善人民代表大会制度的首要问题。第一，党的领导权不是国家权力，不能直接对国家权力机关人民代表大会发布命令，也不能干涉人大及其常委会的正常工作。人大及其常委会的权力来自人民，它按照宪法、法律规定的职权和程序开展工作、行使权力，不受任何党派、机关的干涉；第二，党必须在宪法和法律的范围内活动，党没有超越宪法和法律的特权，这一点是宪法和党章明确规定的；第三，党必须接受宪法和法律的监督。在现行的宪政体制下，人大才是行使监督职权的组织。中国共产党是执政党，其执政党地位又是宪法所确认的，因此，除人大外，其他任何组织都无法对其进行有效的监督。人民代表大会是由选民或人民的代表选举产生的国家权力机关，党接受人大的监督，也就是接受人民的监督。

二、改革和完善选举制度

（一）扩大直接选举的范围

根据有关组织对中国选举状况的调查研究，我国公民已经具备了在县、乡两级实行行政首长直接选举的条件，将人大代表的直接选举扩大到较大的市和省级也是可行的。实行直接选举，是马克思主义民主选举理论的应有之义；扩大民主选举，还可以很好地防止官员腐败的产生，是建立真正对人民负责的责任制政府的根本途径，也是解决当前我国各种社会矛盾的根本措施。

（二）实行以竞争为中心的公开、公正的选举程序

其一，参选候选人要自我推荐。目前，要当人大代表或政府领导人的候选人，往往依靠组织安排。然而，人大代表和国家机关领导职务是一种服务性的公职，只有拥有自觉自愿、主动服务的热忱，才有可能做好代表或官员。因此，选举的第一环节应该是以候选人自荐报名为前提。其二，现行选举法规定，在提出初步候选人后，如果超过法定差额人数，可采用协商的办法确定正式候选人。遗憾的是，大多数由选民或代表联名推荐的候选人，一般都在这个环节被淘汰。应该取消以协商方式确定正式候选人的方法，实行以公开公平、按多数票决定候选人的方法。其三，现行的选举没有活力，选民和代表对选举没有太多的兴趣，投票往往带有盲目性。应当让候选人进行自我介绍，相互竞争，充分展示个人的能力。

（三）取消农村和城镇选票之间的效力差异

中国在农村人口和城镇人口中实行的不同选票效力，使农村人口和城镇人口的实际比例与他们在国家权力机关中的代表比例发生了严重的偏差。这种不平等的选举制度，使得农民在人民代表大会中一直没能获得与其实际力量相同的政治地位。目前，需要加快这方面改革的步伐，尽早地消除这种不公平的差异。

（四）改革人大会议的选举方式及投票方式

在进行差额选举时，不应当把“主席团提名的候选人”名单先行提交给代表，在介绍了这些代表候选人的简历后，才让代表们联名提出候选人。这种做法等于是向代表们先“交底”，即主席团提名的代表候选人，代表是“应当”赞成的，代表联名推举的候选人，只是提供一个陪衬的“差额”而已。

在写票方式的选择上，必须从根本上否定那种“赞成的在选票上不做任何记号，弃权或反对的才需要动笔”的写票方式。这种做法，是对民主的嘲弄，是对人民代表自由意志的公然压制。在写票方式上，还必须改变那种选票下发后，代表就只能坐在原位上不得走动、当即写票的做法。这种做法，等于是在“监督”下进行写票，完全不符合政治文明的要求。尽管现在的选举会场上都设有所谓的“秘密写票室”，但在那种情况下，依中国人的习惯心理，极少有人敢于离开座位到“秘密写票室”去写票。因为这样做，其实是比“公开”还要“公开”。

三、优化人大常委会组成人员的结构

人大常委会，是人民代表大会的常设机关，在人大闭会期间，行使人大的多项职权，其组成人员的结构必须进一步优化，主要可以从以下三个方面着手改革。

一要提高专职化比例。目前我国各级人大常委会组成人员中，兼职的人数在常委会整体构成中占有较高比例。过多的兼职现象，已经对常委会会议的质量和效率产生了不利影响，有的地方甚至出现了因缺席率高，到会的少数人否定了多数人意见的情况。二要优化专业结构。要有效完成常委会的各项任务，就要使常委会的组成人员适应履职要求、具有比较完整的专业知识结构，应当注意把懂政治、法律、经济、教育、科技、管理等知识的人才和具有立法、监督等相关知识和议事能力的人才选入常委会。三要优化年龄结构。换届时，对组成人员的任职年龄应提出与党政机关领导干部基本相同的要求；要从有利于常委会行使职权的角度出发，实行独立选配，逐步地取消照顾性、荣誉性安排。在《公务员法》将人大机关工作人员纳入公务员范围的新形势下，逐步建立人大与党政机关之间的双向流动机制，优化组成人员年龄结构，保持人大工作的生机与活力。

参考文献

[1]郭道晖：《权威、权力还是权利对党与人大关系的法理思考》，《法学研究》1994年第1期

[2]盛正德：《人民代表大会制度中需要完善的若干问题》，《政治与法律》，2005年第6期

[3]刘启云：《完善人民代表大会制度的几个问题》，《科学社会主义》2006年第6期

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[5]张杰、张金金：《论人民代表大会制度的改革和完善》，《法制与社会》2007年第11期

[6]王庆星：《关于完善人民代表大会制度的几点思考》，《思想理论研究》2007年第4期