[摘 要]资源税制度是自然资源开发中保护资源、平衡经济发展的重要税收制度，我国的资源税制度的作用发挥不到位，其中很大程度是受各级政府间资源税收管辖权冲突以及税收归属不协调的影响。本文对资源税征收中的各级政府间管辖权与税收归属协调进行了分析，并提出相对应的建议。

[关键词]资源税 管辖权 税收归属分配

作者简介：焦蕴慈 (1985- ) ，女，河南人，兰州商学院法学院2007级经济法研究生，研究方向：财税金融法。

自然资源是大自然赋予人类的宝藏，是社会经济发展所依托的基础。丰富的自然资源，为我国西部的经济发展提供了坚实基础，但从多年来的社会发展经验不难看出，西部的自然资源优势并没有转化为经济发展优势。在如今西部大开发的良好背景下，自然资源的开发不断加快，一方面导致西部资源地很多环境问题日益严重，另一方面，付出惨痛环境代价的同时，西部经济发展与全国经济发展差距却在不断拉大。21世纪，全国经济发展主导的东部地区60%的原材料需要西部供给，50%的能源靠西部输送[6]，西部经济发展关乎全国经济的走向。如何让西部的资源优势发挥出来，使西部经济与全国经济协调发展，已经是我国在构建和谐社会、加快经济平稳发展中亟待解决的问题。

资源税制度基于“庇古税”理论基础旨在化解由于私人成本和社会成本存在差距所导致的社会不公，进而实现社会资源财富的最优分配，是对开采资源取得的超额利润进行征税的税种。各国实践都已经将其作为调节资源开采经济发展的重要手段进行充分利用。我国也于1993年11月26日发布了《中华人民共和国资源税暂行条例》，确立了资源税制度。但是十多年的实践中，似乎理想中的状态并没有达到，资源税的作用并没有得到真正的有效发挥。这其中有诸多原因，很重要的一点就是没有做好资源税征收中的各政府间管辖权的协调和税收归属的分配。

一、我国现行资源税征收制度中的政府间管辖权冲突

税收的管辖权分配，影响着国家和区域间的税收财政收入的分配，进而决定地区建设和发展的资金来源。在资源税征收制度中，管辖权就体现在征收办法的制定，征收、监管的执行等方面。在我国现行的资源税征收制度中，政府间管辖权冲突主要有两种形式：

（一）地方政府与中央政府管辖权的冲突

从纵向来看，资源税征收中的地方政府和中央政府的垂直关系需要协调。资源税的征收主要是依靠属地资源，地方政府当然的享有资源税收的管辖权。同时，地方政府对自己辖区内的实际状况的信息掌握相对完全，也能够更有效的做出有利于当地发展的判断，更容易设计出有效的环境保护制度和规制手段。但也会出现一些负面状况，地方政府之间为了竞争税源，可能放松辖区内相关的环境管制规则来吸引税源，从而很难实现资源税保护资源环境的预期目标。而且资源税制度不仅关乎税收财政收入，更关乎环境发展。环境问题通常是具有延展性的，一个地区的环境问题可能蔓延至周边地区，其影响重大决定了需要有中央的宏观把握介入。而中央的管辖能够从整体上进行宏观把握，却很难把握各地区的差异状况，又会造成制度与现实脱节，对于制度的执行力也会产生影响。

（二）资源地政府与生产地政府管辖权的冲突

从横向来看，同级的地方政府之间的资源税管辖也会出现冲突。在我国目前的资源税征收制度中，主要立法文件是1993年的《中华人民共和国资源税暂行条例》和《中华人民共和国资源税暂行条例实施细则》。《中华人民共和国资源税暂行条例》第十二条规定：“纳税人应纳的资源税，应当向应税产品的开采或者生产所在地主管税务机关缴纳。纳税人在本省、自治区、直辖市范围内开采或者生产应税产品，其纳税地点需要调整的，由省、自治区、直辖市税务机关决定。” 《中华人民共和国资源税暂行条例实施细则》第十条规定：“具体实施时，跨省开采资源税应税产品的单位，其下属生产单位与核算单位不在同一省、自治区、直辖市的，对其开采的矿产品，一律在开采地纳税，其应纳税款由独立核算、自负盈亏的单位，按照开采地的实际销售量（或者自用量）及适用的单位税额计算划拨。”《实施细则》中“一律在开采地纳税”的规定体现了偏向于补偿资源地的税收政策选择。而在现实中，由“独立核算”的单位进行缴纳这一规定在很大程度上限制了资源地政府的资源税收管辖权。因为西部资源地的地理环境和生存环境往往较差，基础设施、生活娱乐设施、文化教育设施等条件的落后导致一种普遍现象：资源开发企业往往在资源地只设置一个非独立核算的生产部门，进行日常的生产，而将其总部设在经济发达的东部城市，作为独立经济核算的管理机构。这种生产部门与其法人管理机构分离，分别归属不同行政区域的设置情况，使得资源地对资源开发企业的税收管辖权完全架空，形同虚设，资源地的税收权益自然得不到实现。随着经济一体化和市场发展进程的加快，这种跨区域经营，征税对象发生地与生产地分离的情况越来越多，对资源地税收财政造成的影响也是越来越大[7]。同时，资源跨区域开发企业的生产经营，一方面会给资源地带来资源的开发、治理成本，需要资源地政府的财政支出支持；另一方面还需要并享受到资源地政府提供的公共服务，这也会消耗资源地政府提供的公共服务。而对于当地自然环境的影响却没有进行补偿，这对资源地的经济发展是不公平的，也严重影响了资源地的可持续发展。

二、资源税收归属问题的探讨

资源税制度的最根本目的就是化解私人成本与社会成本之间的差异，保障社会公平。在理想状态中，资源地可以利用资源税收进行经济发展补偿，包括治理因资源开发造成的环境问题和进行自身的经济建设。目前我国的资源税属于地方税种，资源补偿费则属于地方与国家共享税，税收分配制度总体是中央政府拿大头，地方政府分配百分之二十五。很多学者认为，这样的分配下资源地的属地资源优势不能得到充分发挥，不利于资源地的经济发展和环境保护，并且资源税在我国的税收体系中不算大户，在每年全国税收收入中只占很小的比重，中央完全可以让利于地方。

但正如前文所述，在我国目前的税收实践中，资源税经常由发达地区的企业管理法人机构所在地政府享有管辖权进行征收。在这种情况下，即使将中央与地方政府的分税比例进行调整，也很难达到照顾资源地的目的，结果还可能与期待的相反：更多的资源税金流入发达地区财政收入，资源地能够真正得到的收益并不大，甚至可能会造成东西部经济差距更加增大的情况。因此单纯从调整分配比例来协调资源税制体系不尽合理，应考虑多方面因素的综合作用进行协调。

三、各级政府间管辖权与税收归属协调对策

基于上文分析，要使资源税收制度的作用得到真正充分的发挥，必须整体协调各政府间的税收管辖权和税收分配比例。根据对他国资源税征收实践的借鉴，结合我国实际情况，我国可以通过以下两种模式协调资源税征收。

（一）“跨区税”模式

在现有的资源税纳税实践中，资源开发企业纳税地与资源开发地分离的情况无法避免，企业采取设立非独立核算部门进行开采生产，同时设置总部进行管理，是世界范围内广泛使用的经营模式，实践证明，这种模式有益于提高生产效率，是适应市场经济发展的。在美国、加拿大等发达国家也普遍存在着跨州经营的资源开发现象。为解决此种模式带来的经济发展不公问题，上述国家对于这种跨区域开采的征税方法是：由资源地政府在资源运出本地时征收“跨区税”。此种做法可以有效的保证资源地政府的税收管辖权，保证资源税的公平价值实现。我国可以对此经验进行借鉴，由各省对运出本省的资源征收“跨区税”。在征收跨区税的模式下，再进行地方与中央分税比例的调节，保障地方财政来自资源的收入。

采用“跨区税”还可以解决一个现实问题，就是对资源地当地居民利用资源的优惠。比如在我国西北地区的农村，煤炭是农民冬天的主要取暖原料，是农民的生活必需品。煤炭的价格中必然包含着对开采者征收的资源税，而最后资源地的农民在承担环境损害后果的同时也要承担这些因资源税收引起的价格提高，很多贫困地区的农民难以承受过高的煤价，在寒冷的冬天只能对煤望而却步，基本的采暖无法得到保障，这无疑与采用资源税体现公平发展的理念背道而驰。在采用“跨区税”的制度下，可以给与资源地政府适当的立法权限，让其根据自己的权限进行自主协调，对运往区域外进行盈利加工的资源征收较高额度的税收，而对地区内居民日常生活必需的资源利用给予优惠，实行低税率征收或是免征。

（二）统归中央模式

“跨区税”的征收可以充分协调资源地与开发地政府的税收管辖冲突，但实际操作较为复杂，可以说是几乎完全打破了现有的资源税制度，此种模式的构建难度较大。在不对我国现行的资源税征收制度进行大幅度改变的基础上，笔者认为可以不必过于强调“中央让利于地方”，相反可以将资源税收入统归中央。由中央对资源税进行统一征收后，建立完善的资源税收利用机制，按照各地区的经济差异进行分配，通过财政的转移支付补偿给资源地。可以将有资源税收取得的财政款项划分为两大部分，首先，要保证环境治理的投资，用以弥补对资源地生态环境的破坏以及对一些先进开采技术、设施的引进、改造经费。另外还要对资源地的经济产业发展给与一定的扶持，使资源地在资源开采的同时其自身也能得到发展，真正体现资源税收的公平价值。

在统归中央模式下，对于资源税金原则上是由中央收取，也可以有所例外。应充分发挥地方政府的信息优势，给予地方政府适当的立法权，对于一些影响范围小的税种，可以进行区域自治立法，收税后税金由地方政府和中央按照比例共享，这样也有助于提高地区税收执行的动力。另外，当地政府还可以结合当地的发展实际，针对本地居民使用和跨区域开采给予不同的政策，保障当地居民的权益。

参考文献

[1]中国税务学会学术研究委员会，西部大开发战略与税收政策研究[M]中国税务出版社，2004

[2]中共甘肃省委政策研究室、甘肃省财政厅、兰州商学院.西部大开发财政金融战略与对策[M]甘肃人民出版社，2002

[3]郝书辰、曲顺兰，新一轮税制改革对地方财政的影响研究[M]经济科学出版社，2007

[4]贾康、马衍伟，推动我国主体功能区协调发展的财税政策研究[J]财会研究，2008（1）

[5]张娟，资源税与陕北区域经济发展研究[D]延安大学，2008

[6]严良、李伟、骆葶苈，《西部矿产资源不合理开发的博弈分析》，《煤炭经济研究》2008年第1期

[7]中国税务学会学术研究委员会，《西部大开发战略与税收政策研究》，中国税务出版社2004年版第141页