[摘 要]农村税费改革是继土地承包制后的又一次革命，取得了明显的阶段性成效，为促进农民减负增收、规范农村分配关系、维护农村和谐稳定方面发挥了重要作用。但也存在乡镇政府可用财力减少、债务负担过重、农村公共产品发展所需资金匮乏、农民承包土地纠纷增多等问题，本文提出了针对这些问题的解决措施。

[关键词]农村 税费改革 解决途径

作者简介：胡绍雨（1980-），男，湖北武汉人，南开大学经济学院财政学专业博士研究生，研究方向公共政策、财税研究。

一、农村税费改革的历程及成效

政府主导下的农村税费制度变革大体可分为四个阶段：早期局部试点阶段（1992～1999年）、正税清费阶段（2000～2003年）、减免取消农业税阶段（2004～2006年）和综合性制度创新阶段（2006年～）。农村税费改革通过规范农村税费制度，配套推进相关改革等政策措施，基本实现了“减轻、规范、稳定”的预期目标，取得了重要的阶段性成效。

（一）农村税费改革明显减轻了农民负担，调动了农民生产积极性。过去由于公共财政的缺失，农村一些本应由政府承担的公共品基本都由农民承担，乡村道路、农田水利等小型公益设施建设和教育、文化、医疗、卫生、保健等社会事业发展都要向农民伸手，农民负担非常沉重；农村税费改革以来，经过“三取消、两调整、一改革”，农民承担的一些不合理税负大大减轻。

（二）农村税费改革规范了农村税费分配制度，公共财政开始覆盖农村。农村税费改革后，全面取消了长期按人头向农民收取的村提留和乡统筹费，停止了向农民的教育集资，取消了屠宰税、农业特产税、牧业税等，清理了大批专门向农民征收的收费项目和要求农民出钱出物的达标升级活动。随着减免农业税改革力度的加大，各级财政特别是中央财政明显加大了对农村基层组织运转、农村义务教育等经费的投入。“三农支出“作为公共财政重中之重的格局初步显现出来。农村义务教育改革继续推进，以政府投入为主的经费保障制度基本形成。

（三）农村税费改革推动了乡镇机构改革和职能调整，改善了基层政权运行机制和方式，促进了农村公共治理的和谐。农村税费改革前，乡镇机构臃肿、冗员过多，“生之者寡而食之者众”。减少了对经济活动的直接干预，减少了乡镇干部在收粮派款中与农民的直接摩擦和矛盾冲突，基层政府可以集中精力加强公共服务，营造有利于农民和市场主体平等参与竞争、平等获得发展良好环境。

二、当前农村税费改革中存在的问题

（一）乡镇可用财力减少，基层政府运转困难

农村乡镇财政的常规收入实际上是由这样三个部分组成：一是财政收入部分，这部分以农业四税为主体， 除此以外还有行政性收费收入、罚没收入、专项收入和其他收入；二是地税收入，包括地方工商税收和企业所得税、个人所得税等；三是国税收入（增值税）留存部分。村级经费尽管通过上级转移支付得到一定弥补，但也非常有限，仅勉强维持日常运转，村级收支矛盾愈显突出。

（二）乡镇债务负担过重而又难以化解

据有关资料，我国乡镇平均负债上百万元，乡镇隐性债务的来源，一部分是借贷和挤占公用经费，一部分因无资金来源采取挂账欠付的办法。债务资金主要用于基础设施和基础教育，如农田水利、乡村公路、中小学校舍、“普六”、“普九”的教育工程及乡镇企业的发展。数额巨大的乡镇债务如不能逐步得到及时有效的化解，必将对当地社会经济发展产生不利的影响，影响到农村基层政权的正常运转，削弱基层政权的权威和信誉，会进一步加重农民负担，难以确保农村税费改革的成果。

（三）农村公共产品和公益事业建设发展所需资金匮乏

城乡差距大，主要表现在公共物品资源匮乏和农村基础设施建设滞后，税费改革前，这些支出主要靠农业税、各项提留统筹和摊派来提供。这一改革尽管遏制了原先的乱收费、乱集资、乱摊派，减轻了农民负担，但是并未从根本上解决农村基础教育的投入问题，因为县乡财政原本是一体的，将农村基础教育的投资主体从乡镇改为“以县为主”，是一种“换汤不换药”的做法。其实，县级财政并不比乡级财政好到哪里去，它们基本都是“吃饭财政”，何来资金投入农村基础教育发展。为此，在财政束缚下，县级政府只好拼命地控制甚至压缩教育编制，或者大范围地撤并农村中小学校。

（四）农民承包土地纠纷增多，基层干部职能转变不到位

一方面，由于农民种田实现了“零负担”，使一些农村争田要地现象逐渐凸现，外出务工的农民纷纷要求收回原来委托村组转包的土地、撂荒后由村组调整转包的土地、代耕代种的土地，或者对被占用征用的土地要求提高补偿费，由此引发的纠纷、上访事件增多；农村第二轮土地承包的遗留问题日渐显露，一些新生人口、因婚嫁等原因迁入的人员要求得到自己的承包地；人多地少的矛盾日益突出，有的农户将退耕还林的土地复垦或干脆开荒，生态环境遭到破坏。另一方面，基层干部职能转变不到位。思想观念和工作方式还没有随角色的变化转变过来，人浮于事的现象较为突出。

三、农村税费改革后续问题的解决途径探讨

（一）加大和规范转移支付，在减轻农民负担的同时维持基层政权组织正常运转

在没有取得行政体制改革的根本性突破之前，要妥善解决减负与维持基层政府行政运转的关系问题，否则农民的负担即使暂时减轻也难免会反弹。在税费改革减少了收入又要维持县乡政府正常运转的情况下，需要加大中央和省级财政转移支付的力度，才能从根本上保证农村税费改革的顺利进行，才能确保农民负担不反弹和农村税费改革的成功。加大转移支付力度的同时必须规范转移支付制度。一是明确财政转移支付的目标。目前，我国转移支付的目标应定位于确保各地都能提供最低标准的公共服务，重点用于贫困地区的基础产业建设。二是统一和规范财政转移支付的标准。要选取一些不易受到人为控制的、能反映各地收入水平和支出需要的客观性因素，如人口数量、城市化程度、人均GDP、人口密度、基础设施等因素来确定各地的转移支付数额。三是建立财政转移支付评价、监督和考核机制。一方面，要建立一套科学合理的效益评价和考核指标，据此对转移支付资金使用的效益进行评价和考核；另一方面，建立一套行之有效的监督制约体系，对财政转移支付资金的分配程序、使用过程、经济效益进行跟踪反馈，确保资金使用效率的最大化。

（二）积极化解县乡债务

县乡债务要得到有效化解，需要通过改革和采取具体的应对措施。一是查清底数，分清责任。要把县乡所有的债务逐笔逐项全部查清，将欠债的时间、责任人、本金、利息等严格核实，落实偿还责任。在清查债务的过程中，要分清债务的性质，对那些假借政府举债之名，行自己借债之实从中牟取私利者，要会同债权部门或司法部门限期进行责任剥离，并加大惩处的力度。对提供必需公共产品所产生的债务，中央、省级政府要通过转移支付来为县乡部分偿还。二是建立化解债务目标责任制。要树立“化解债务也是政绩”的理念，把化解乡镇债务纳入政府的任期责任目标，制定具体的实施细则，将债务量化分解，按一定时期分阶段制定化解债务计划，并建立严格的考核制度，把乡镇政府负债特别是显性的直接负债和债务的增减程度作为考核乡镇政府主要领导人任期目标和工作实绩的重要内容，将化解债务工作落到实处。三是盘活资产，拍卖还债。搞好清产核资，尤其是查清因举债而形成的固定资产。要将资产分门别类，对富余闲置的资产进行拍卖，将拍卖资金用于还债。对被撤消的乡镇政府和“七所八站”原有的办公楼、宿舍楼进行改造，使其适应经商办厂的需要，可以用房产入股的形式参与经营，这样不仅可以开辟还债的来源，还可以由此带动乡镇经济的发展。四是规范政府行为，强化债务约束。转变乡镇政府职能，使乡镇政府不再插手和干预企业的生产经营活动，逐步退出竞争性领域的投资，也不再用行政手段干预农户的生产与决策行为。对于社会公益性的投资也要建立在科学论证和量力而行的基础上，防止因过度干预和决策失误而产生新的债务。

（三）建立完善农村义务教育和基础设施投入的新机制

建立城乡一体化的义务教育投入体制。税费改革后，实行了“以县为主”的教育管理体制，县级政府要担当起对农村义务教育投资的首要责任。同时，进一步明确乡政府和村级组织相应承担义务教育的办学责任，即负责组织适龄少年儿童入学，严格控制学生辍学；维护学校治安，保障学校的校舍、设备、场地和财产不受侵占等，从而保持“以县为主”教育管理体制能有效的实施。要实行“三统”，即教师工资县统发，教育事业费县统筹，教师队伍县统管的办法。通过“三统”达到“三保”，即保工资，保运转，保建设的目的。建立明确规范的中央和地方农村公共产品投入体制。农村公共产品既有全国性的，又有地区性和社区性的，分清广大农村地区公共产品的性质是明确供给主体的关键。为此，政府公共性职能需要在政府间适当搭配。比如义务教育、计划生育等等，是关系国计民生的全局性“公共产品”，不应该完全让基层政府负责，应该考虑中央政府提高在这些方面的出资力度。国家应根据农村公共产品的不同性质，建立起由中央、省、县乡、农民“四位一体”的农村公共产品供给体制。在目前县乡财政比较困难的情况下，乡村道路建设、农田水利设施建设、农村电网改造、有线电视网络等方面公共产品的提供问题，应通过省级政府对县级政府的转移支付来解决，即主要由省级政府“出钱”，县级政府“办事”的方式来解决，特别是乡村道路建设应当由过去以农民为主改变为以县级政府为主，把乡村道路建设纳入地区交通建设的总体。

（四）完善土地承包制度，规范土地经营管理

针对农村土地承包流转中出现的新问题，及时完善规范二轮承包，依法调处各类土地纠纷，如对有书面协议放弃承包土地的农户，根据《土地承包法》的规定，做好宣传解释工作，原则上不分配给土地；对委托村组转包的农户、新生人口、迁入人员，可允许享有承包权，若无耕地调剂，可通过村民大会讨论同意适当微调，并签订承包合同，颁发经营权证，依法保障农民对土地的承包权、经营权、收益权；对农民在抛荒地重新耕种的，要合理引导，做到有序开发，不得乱砍滥伐，严禁将退耕还林的土地复垦和开荒。对长期外出务工农民的承包地在保障其承包经营权的前提下，引导其以书面协议形式通过代耕代种、转包、租赁等流转到人多地少的农户。对外来经营业主也应以协议承包方式开发集体空地，保障其承包经营权，可采取土地使用权入股、有偿转让等形式，既保护承租者的合法权利，又适当考虑农民的既得利益，将所得收入主要用于兴办公益事业。

参考文献

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